Управление долгом Амурской области

 

 

 

Рисунок 7 – Структура долга по гарантиям, предоставленным администрацией Амурской области, в процентах

 

Как видно по приведенному выше рисунку наиболее крупными гарантополучателями являются ОАО «Амурское ипотечное агентство» (17-37 %) и ОАО ГУП «Агро» (21 – 72 %).

При предоставлении гарантии Правительство области проводит полный финансовый анализ состояния предприятия, которому предоставляется гарантия. Также при предоставлении гарантии Правительством Амурской области осуществляется оценка бюджетной эффективности инвестиционного проекта. Для этого рассчитывается сумма налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и сумма государственной поддержки, предоставленной организации. При необходимости проводится аудиторская проверка, в ходе которой проверяется достоверность бухгалтерской отчетности предприятия – получателя гарантии.

При предоставлении гарантий были случаи нарушения федерального законодательства. Так, 25 октября 2006 года управление Федеральной антимонопольной службы (УФАС России) по Амурской области признало администрацию Амурской области нарушившей п.1 ст.7 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Поводом для возбуждения дела послужило Положение о предоставлении государственной гарантии Амурской области, утвержденное постановлением Губернатора. Нормы данного Положения предусматривают, что в случае признания должника банкротом в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» гарант - администрация Амурской области вправе отозвать выданную гарантию. Однако для предприятий со 100%-ым участием Амурской области в уставном (складочном) капитале гарантия является безотзывной. 
На территории области имеется только один хозяйствующий субъект со 100% -ым участием Амурской области в уставном капитале - ОАО «Амурское ипотечное агентство», для которого и были предоставлены преференции.

По мнению Амурского УФАС России в целях создания равных условий получения заемных средств хозяйствующим субъектам должны быть установлены единые условия предоставления, а также отзыва гарантий в независимости от участия Амурской области в уставном капитале предприятий и организаций.

Определяя условия отзыва государственной гарантии, орган исполнительной власти Амурской области установил исключения для единственного хозяйствующего субъекта со 100% -ым участием Амурской области в уставном капитале, тем самым необоснованно предоставил данному предприятию преимущества по отношению к иным хозяйствующим субъектам.

По результатам рассмотрения дела Амурское УФАС России предписало администрации Амурской области внести изменения в нормативный акт, противоречащий нормам конкурентного права /29/.

По инициативе регионального Правительства 7 мая 2009 года принято решение об увеличении суммы государственных гарантий. Соответствующая корректировка закона об областном бюджете проведена на последнем заседании Законодательного Собрания. Сегодня размер госгарантий увеличен почти на порядок и составляет 1,8 миллиарда рублей. 
Ранее сумма составляла всего 200 миллионов. Также внесены изменения в закон Амурской области «О порядке предоставления государственных гарантий». Благодаря этому механизм для предприятий, которые планируют воспользоваться поручительством областного бюджета перед банками, существенно упростится. 

Это решение - одна из антикризисных мер, над которыми работает амурское Правительство. Государственные гарантии – хорошая возможность для предприятий, которая даст им толчок для дальнейшего развития. Как следствие - кредитные ресурсы станут гораздо доступней для юридических лиц. Ранее, чтобы воспользоваться такой возможностью, хозяйствующим объектам необходимо было пройти процедуру конкурса. Теперь порядок упрощен, нужно только подать документы на рассмотрение и пройти отбор. 
Государственные гарантии будут предоставляться по четырем направлениям. Это заимствования на создание коммунальной инфраструктуры, увеличение объемов ипотечного кредитования, реализацию инвестиционных проектов, а также на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения.

Как отметила министр экономического развития, промышленности и транспорта области Марина Дедюшко: «В связи с ухудшением финансово-экономической ситуации в региональной экономике, правительство области предлагает использовать инструмент госгарантии для оказания государственной поддержки хозяйствующим субъектам. Законопроект позволит повысить доходность кредитных ресурсов для наших предприятий. В условиях повышенной неопределенности для банков вопрос госгарантии может стать решающим, особенно в случаях предоставления так называемых «долгих» кредитов, свыше 1 года» /30/.

2.2.7 Анализ государственного долга  области по банковским кредитам 

В 2006 году вступил в силу ФЗ от 21 июля 2005 № 94 - ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», согласно которому привлечение средств при помощи кредитных соглашений с коммерческими банками осуществляется путем проведения конкурсов. Основной целью принятия данного закона является антимонопольное регулирование. Кредитный договор заключается с банковской организацией, выигравшей конкурс. Правительство области не вправе менять кредитора до истечения срока, указанного в государственном контракте. Недостаток – Правительство области обязано пользоваться услугами банка-победителя, то есть выплачивать проценты по ставке, установленной на момент проведения конкурса, даже если произошло снижение ставки рефинансирования Центрального банка и другие кредитные организации предлагают более выгодные условия (более низкие ставки).

В 2006 году победителем конкурса стал ОАО «Внешторгбанк». В течение всего года кредитные соглашения заключаются с этим кредитным учреждением, под 12,1 % годовых (с 30.05.06 – банк снизил ставку до 11 %, ).

Согласно Постановлению Губернатора Амурской области от 17.01.07 № 01-11-148 привлечение банковских кредитов в 2006 г. осуществлялось на следующие цели:

- оплата труда и начисления на оплату труда работникам областных учреждений;

- субвенции муниципальным районам и городским округам на выплату государственных пособий;

- оплата выполненных работ государственному  учреждению управлению автомобильных  дорог Амурской области «Амупрадор»;

- дотация бюджетам муниципальных районов и городских округов на возмещение расходов по содержанию объектов ЖКХ и социально-культурной сферы;

- субсидии консолидированным бюджетам  муниципальных районов и городских  округов на софинансирование  расходов по оплате коммунальных услуг;

- бюджетные кредиты бюджетам  муниципальных районов на покрытие временного кассового разрыва;

- дотации бюджетам муниципальных районов и городских округов на сбалансированность местных бюджетов;

- дотации бюджетам муниципальных районов и городских округов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности;

- бюджетный кредит ГУП «Агро»;

- выплату заработной платы главным распорядителям бюджетных средств областного бюджета.

Согласно приведенным данным привлеченные банковские кредиты используются не вполне рационально и эффективно. По законодательству средства, привлеченные для финансирования дефицита бюджета необходимо использовать на покрытие капитальных расходов бюджета, в Амурской же области происходит использование банковских кредитов для финансирования текущих расходов.

В 2007 году конкурс также выиграл ОАО «Внешторгбанк» с ставкой   10 % годовых, в конце года был проведен дополнительный конкурс, который выиграл ОАО АКБ «Росбанк» со ставкой 9, 75 % годовых и кредитовал Правительство области до августа 2008 года, после чего эстафету принял ОАО Сбербанк России со ставкой 11 % годовых.

Рассмотрим структуру задолженности по банковским кредитам в 2005 – 2008 гг. в разрезе кредиторов, отраженную в таблице 17 и на рисунке 8.

Таблица 17 – Структура государственного долга области по банковским кредитам в разрезе кредиторов

Наименование кредитора	сумма, млн. руб.				удельный вес, %				темп прироста, %
	2005	2006	2007	2008	2005	2006	2007	2008	06/05	07/06	08/07
АКБ «Росбанк»	0	300	500	300	0	20,59	22,47	23,08	0	66,67	-40
Внешторгбанк	530	1157	1725	0	100	79,41	77,53	0	118,3	49,09	-100
ОАО Сбербанк России	0	0	0	1000	0	0	0	76,92	0	0	0
Итого	530	1457	2225	1300	100	100	100	100	174,9	52,71	-41,57

 

Рисунок 8 – Структура государственного долга области по банковским кредитам

 

Согласно данным рисунка 8 и таблицы 17, на протяжении 2005 – 2008 гг. Правительство области пользуется услугами трех банков: АКБ «Росбанк» и Внешторгбанк. При чем в 2005 году кредитные соглашения заключались только с Внешторгбанком, в 2006-2007 с Внешторгбанк и «Росбанком», а в 2008г. основным кредитором является Сбербанк. Смена банка связана с изменениями предлагаемых условий кредитов. До 2006 года Правительство области пользовалась услугами того банка, условия кредитования которого были наиболее выгодными. То есть банк – кредитор мог меняться по нескольку раз в год. Ежемесячно проводился мониторинг условий, предлагаемых банками по предоставлению кредитных ресурсов. С 2006 г. вводится  в действие ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», и как уже отмечалось выше, кредиты привлекаются только у банка, выигравшего конкурс. Отрицательные стороны применения этого закона – исчезла оперативность, при изменении ситуации нет возможности изменить условия кредитования до момента окончания государственного контракта, что влияет на долговую нагрузку области в случае снижения ставки рефинансирования Центробанка. Положительные стороны – банки конкурируют между собой, стараются предоставить минимальную процентную ставку. Легче стало решать спорные вопросы, они просто прописываются в конкурсной документации так, как требуется Правительству области и дело банка принимать эти условия или отказаться от участия в конкурсе. В случае увеличения ставки рефинансирования Центробанка банк обязан удерживать заявленную на участие в конкурсе процентную ставку до момента окончания государственного контракта.

 

 

 

 

3 Основные направления формирования  заемной системы территориального органа на перспективу.

3.1 Современные проблемы управления  государственным долгом. 

Управление государственным долгом - составная часть бюджетной политики, задача которой - формирование текущих и перспективных доходов бюджета, структуры расходов, сбалансированности бюджета.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует достаточная правовая база регулирования рынка производных финансовых инструментов. В связи с этим, вопрос о применении производных финансовых инструментов может быть окончательно решен после формирования необходимой правовой базы на федеральном уровне /23/.

Вместе с тем такие важные вопросы управления долгом, как механизмы принятия решений о привлечении заимствований, планирование заимствований, управление рисками в долговой сфере, управление гарантиями, никак не определяются федеральным законодательством. Более того, последние изменения федерального законодательства фактически закрепляют решение этих вопросов за субъектами РФ.

Сложившаяся на текущий момент региональная база управления долгом в подавляющем большинстве субъектов РФ практически полностью копирует соответствующие положения Бюджетного Кодекса.

Действующее федеральное законодательство не достаточно регулирует вопросы управления долгом, а большая часть проблем и механизмов вообще никак не оговорены в федеральных законах, то уточнение определения в нормативно-законодательной базе субъектов РФ некоторых механизмов управления долгом и рисками не противоречит федеральному законодательству /24/.

Многие проблемы уже решаются на уровне оперативного управления долгом /25/. Например, в Москве привлечение заемных средств осуществляется с учетом анализа финансового состояния бюджета Москвы, наличия остатков средств на счетах ее бюджета, анализа обеспеченности финансированием всех расходов, предусмотренных бюджетной росписью. К используемым методам оперативного управления долгом относятся: корректировка сроков привлечения заемных средств, досрочное погашение долговых обязательств и сокращение объема заимствований.

В связи с тем, что часть заимствований, составляющих долг, осуществляется в иностранной валюте, расходы бюджета подвержены значительному риску из-за возможного резкого изменения валютного курса рубля /26/. В мировой практике для страхования такого рода рисков применяются производные финансовые инструменты. С одной стороны, использование производных финансовых инструментов может сократить расходы регионального бюджета по обслуживанию долга, с другой - их применение относится к операциям с повышенным риском.

Построенные системы управления долгом на уровне субъектов РФ обладают следующими недостатками.

1. Процедуры принятия решений о привлечении заимствований и планирования долга не формализованы на нормативном или регламентном уровне.
2. Отсутствуют формализованные процедуры оценки и управления рисками в долговой сфере. В лучшем случае отдельные регионы построили лишь основы управления рисками, которые сводятся к перечислению рисков и качественных показателей, их характеризующих. Регламентированные процедуры использования этих показателей принятии решений о привлечении заимствований и планирования долга отсутствуют.
3. При планировании привлечения заимствований стоимостные оценки различных вариантов проводятся по текущей номинальной стоимости обслуживания и погашения. Концепция приведённой стоимости долга, учитывающей массу скрытых рыночных факторов, не используется.
4. Неопределённость нормативных документов в отношении процедуры консолидации обязательств при учёте консолидированного долга субъекта приводит на практике к простому суммированию составляющих консолидированного долга, что ведёт к двойному счёту и завышению значения этого показателя. Кроме этого учёт консолидированных обязательств недостаточно детализирован, что не позволяет провести корректную консолидацию обязательств.
5. Управление гарантиями, как условными обязательствами, осуществляется не эффективно, что выражается в отсутствие оценки риска наступления гарантийного случая. В результате на практике объёмы резервируемых в бюджетах субъектов РФ либо равны полному объёму гарантированных обязательств к оплате в текущем году, либо равны некой постоянной величине, не связанной с объёмом гарантированных обязательств.