Управление долгом Амурской области

Согласно оценкам аналитиков рейтингового агентства Standard & Poor's, показатели исполнения бюджета республики весьма высоки по международным меркам и лучше, чем у других российских регионов, имеющих рейтинги.

Со вступлением в действие Бюджетного кодекса РФ в республике была активизирована работа по уточнению структуры государственного долга и созданию эффективной системы управления государственным долгом. Правительством Республики Башкортостан были приняты нормативно-правовые акты, утвердившие Положение о долговых обязательствах Республики Башкортостан, форму Государственной долговой книги Республики Башкортостан.

В соответствии с этими нормативно-правовыми актами право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит Правительству Республики Башкортостан либо уполномоченному на то решением правительства республиканскому органу исполнительной власти. В республике действует единая система учета долговых обязательств, которая предусматривает контроль за соблюдением предельных объемов внутреннего и внешнего долга, а также предельных объемов расходов на его обслуживание и погашение. Учет долговых обязательств Республики Башкортостан осуществляет Министерство финансов Республики Башкортостан, контроль их состояния и исполнения - республиканские органы исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией.

Подобная жесткая регламентация объемов и форм заимствований, прав и полномочий органов, их осуществляющих, позволила обеспечить полное исполнение всех принятых правительством республики платежных обязательств. В кредитной истории Республики Башкортостан нет прецедентов задержки или неосуществления платежей по обязательствам.

Согласно Бюджетному кодексу РФ государственные заимствования могут осуществляться в целях финансирования дефицита бюджета либо при его отсутствии в целях финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение государственного долга.

Правительство Республики Башкортостан в течение последних лет последовательно проводит политику поддержания нулевого первичного дефицита бюджета. При этом, несмотря на то, что передача обязательств по финансированию с федерального уровня бюджетной системы на региональный уровень привела к значительному росту объемов социально значимых расходов консолидированного бюджета, удается исполнять бюджет с профицитом.

Государственные заимствования Республики Башкортостан осуществляются в соответствии с Программой государственных заимствований, ежегодно утверждаемой Законом о бюджете на соответствующий финансовый год.

Согласно требованиям Бюджетного кодекса РФ, Законом о бюджете Республики Башкортостан на соответствующий год ежегодно начиная с 1999 г. устанавливается верхний предел государственного долга Республики Башкортостан. При этом планируемый и фактический объемы государственного долга не превышают объем доходов бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы.

Расходы на обслуживание государственного долга определяются в соответствии с условиями заключенных кредитных договоров, решениями об эмиссии государственных ценных бумаг и иными документами, устанавливающими сроки и размеры выплат по обслуживанию заемных средств, и ежегодно утверждаются Законом о бюджете Республики Башкортостан на соответствующий финансовый год отдельной строкой. При этом планируемая и фактическая суммы расходов на обслуживание государственного долга не превышают 15 % объема расходов бюджета согласно ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ.

Указанные расходы определяются в законе как подлежащие финансированию в первоочередном порядке и не подлежащие сокращению.

Республика Башкортостан - один из немногих субъектов Российской Федерации, для которых проблема обслуживания государственного долга не является острой. Своевременно и полностью исполняются обязательства по обслуживанию и погашению своих долговых обязательств. Практика секвестрования бюджетных расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств в республике не применялась.

Необходимо отметить, что к настоящему моменту Республика Башкортостан накопила достаточный опыт осуществления заимствований как на внутренних, так и на внешних финансовых рынках /9/.

Было осуществлено несколько эмиссий государственных ценных бумаг. Все выпуски облигаций погашены в установленные сроки и в полном объеме.

Основными направлениями бюджетной и налоговой политики Республики Башкортостан в сфере управления государственным долгом являются:

- обеспечение привлечения заемных  средств на условиях, обеспечивающих  минимально возможную стоимость  их обслуживания;

- обеспечение удлинения сроков привлекаемых заемных средств в целях реализации возможности долгосрочного инвестирования в приоритетные для республики инвестиционные проекты;

-  обеспечение исполнения долговых  обязательств республики в полном  объеме.

1.4 Зарубежный опыт субнациональных заимствований и управления субнациональным долгом.

На современном этапе невозможно представить мировую экономику без системы международных заимствований. Сегодня внешние заимствования играют важную роль в денежно-кредитной политике практически любого государства и международных экономических отношений в целом. Привлечение внешних займов стало нормальным явлением не только для развивающихся стран, но и для стран с высоким уровнем развития, таких как Великобритания, Франция и Италия, а США по размеру внешнего долга вообще занимают одно из лидирующих мест в мире. Зарубежные заимствования не только несут для стран дополнительные денежные ресурсы, но и открывают доступ к последним достижениям в научно-технической сфере и современному управленческому опыту, что делает их более конкурентоспособными на международном рынке. Однако череда долговых кризисов, разразившихся в ряде развивающихся стран в 1980-1990-х годах, свидетельствует о том, что к процессу внешних заимствований нужно относиться с предосторожностью.

На первый план выходит способность государства своевременно аккумулировать ресурсы для обслуживания долга. Для стран с достаточно развитыми экономиками внешние займы не становятся безальтернативной потребностью; они без особых затруднений изыскивают необходимые финансовые ресурсы для обслуживания внешнего долга. Иначе дело обстоит в развивающихся странах: даже кратковременное ухудшение состояния мировой экономики может сильно уменьшить их платежеспособность. При этом ясно прослеживается такая тенденция: чем выше степень несбалансированности национальной экономики, чем сильнее ее зависимость от внешних источников, тем выше темпы роста государственного внешнего долга и соответственно больше объемы текущих выплат по обслуживанию основной их части - процентных платежей кредиторам.

Зарубежный опыт показывает, что существует несколько организационных форм управления государственным внешним долгом, в которых основная ответственность ложится на следующие ведомства:

Министерство финансов.

В некоторых странах (Аргентина, Япония, США) разработка стратегии и тактики управления внешним долгом поручена отдельному структурному подразделению Министерства финансов. В Бразилии, Франции и Испании эти функции наряду с централизованным управлением финансовыми ресурсами и пассивами переданы казначейству. Центральный банк курирует лишь ряд технических аспектов в процессе управления внешним долгом.

Центральный банк.

В данном случае он ответствен за разработку стратегии, управление государственным внешним долгом в краткосрочной перспективе, а также за выполнение некоторых оперативных функций. Это имеет место в странах, где управление внешним долгом интегрировано в монетарную политику государства (Пакистан) либо где Центральный банк непосредственно осуществляет долговую программу (Италия).

Агентство по управлению долгом.

При данной организационной форме управления внешним долгом наиболее отчетливо разделение между бюджетной, монетарной политикой и политикой управления внешним долгом. Такие организационные формы управления долгом начали появляться только в конце 1980-х годов и существуют на данный момент во многих странах, в частности в Австрии, Германии, Бельгии, Великобритании и Ирландии /14/.

То, что сегодня известно под названием "Дексиа", было основано Наполеоном 2 века назад, когда он покончил с монархией. Необходимо было оплатить долги предыдущего режима и нести расходы за войны, которые император вел в Европе. Для того чтобы успешно занимать деньги, он учредил специальное агентство, которое существует до сих пор для управления муниципальными кредитами.

Позднее Наполеон учредил такое же агентство в Италии. В 1860 г. было создано Credit Communal de Belgique в Бельгии, в 1898 г. - Kommune Kredit в Дании. Накануне первой мировой войны, в 1914 г., было открыто подобное агентство в Голландии - Bank Nederlandse Gemeenten. Совместными усилиями правительства и муниципалитета оно существует до сих пор. В 1926 г. самая бедная в то время страна Европы - Норвегия сформировала агентство по займам для местных органов - Kommunal banken, для того чтобы спасти свои муниципалитеты от тотального банкротства. В 1954 г. в Голландии был создан Nederlandse Waterschaps bank, в 1957 г. в Японии - Japan Finance Corporation for Municipal Enterprises.

В 1970 г. в Канаде появилось агентство Municipal Finance Authority of British Columbia. В 1986 г., в очень тяжелый для страны период, было создано Kommuninvest в Швеции; 1987 г. - год образования Credit Local de France во Франции. В 1999 г. было организовано агентство Municipality Finance в Финляндии.

    Создавая такое агентство, очень важно обеспечить честную конкуренцию. Когда формируется новая государственная структура, всегда возникает подозрение, что ему будут обеспечены незаслуженные преимущества. В Европейском союзе сегодня действует много правил, регулирующих честную систему конкуренции. Необходимо четко показать, каким образом данная структура будет соблюдать условия честной конкурентной борьбы /13/. Организация должна быть абсолютно прозрачной, местные органы власти будут это поддерживать, при этом агентство не должно стать монополистом. Банкам должна быть предоставлена возможность работать с муниципальными образованиями.

    В ходе образования  агентства по управлению долгом  конкуренция в плане предоставления  кредита не прекращается. Поэтому  для местных властей, включая Россию, выдвигается жесткое требование: чтобы получить заемные средства у банков или инвесторов, им должен быть присвоен рейтинг, характеризующий их кредитоспособность. Муниципалитеты должны иметь полную свободу в своих заимствованиях и поддерживать хорошие отношения с местными банками.

    Во многих странах - Финляндии, Германии, Италии, Франции - местные  сберегательные, кооперативные и  частные банки являются важным  средством и источником заимствования. Информация о том, как реально  происходят заимствования, обязана постоянно предоставляться.

В качестве правил управления долгом в Великобритании приняты в соответствии с рекомендациями МВФ:

«Золотое правило». В течение экономического цикла Правительство будет осуществлять займы исключительно в целях капитального инвестирования, а не финансирования текущих расходов. Это близко к накопительной системе, финансирование капитальных вложений должно быть на основе инвестиций.

«Правило устойчивого инвестирования». Общий объем государственных расходов не должен превышать определенного процента в ВВП. В Великобритании он составляет не более 40 %, общее европейское правило - не более 60 % /15/.

1.4.1 Национальное казначейское  управляющее агентство Ирландии.

В настоящее время во всем мире существует тенденция к децентрализации - переходу от управления на уровне государства к управлению на региональном уровне. Это означает, что регионы играют большую роль в построении внутренней инфраструктуры в каждой отдельно взятой стране. Крайне важная предпосылка для экономического роста - наличие развитой инфраструктуры на всех уровнях /10/.

Национальное казначейское управляющее агентство Ирландии (NTMA) - орган правительства Ирландии, отвечающий за вопросы заимствований и управления долговыми обязательствами. Появление Агентства способствовало развитию внутреннего рынка государственных ценных бумаг, увеличению инвестиционной прозрачности и ликвидности рынка.

Агентство было основано в 1990 г. и начало функционировать в 1991 г. Население Ирландии почти в 2 раза меньше населения Москвы, и масштабы его деятельности вполне сравнимы. Предпосылкой для создания агентства послужил огромный размер ирландского национального долга в 80-х годах прошлого века: он превышал 100 % объема ВНП, а проценты по нему по регионам достигали 28 % от объема ВНП, фактически «съедая» все поступления от подоходного налога. Поэтому возникла необходимость в более профессиональном подходе к управлению долгом, который способствовал бы снижению долговой нагрузки на бюджет. Было принято решение создать независимое агентство.

Ранее управление долгом осуществляли департамент финансов Министерства финансов и Центральный банк Ирландии. Теперь вся эта деятельность была сосредоточена в Национальном казначейском управляющем агентстве. С законодательной стороны структура была организована таким образом, что любые действия, осуществляемые Агентством, имели юридическую силу, аналогичную Министерства финансов, поэтому статус государственного долга в результате учреждения Агентства не поменялся.

Министерство и департамент финансов предоставили Агентству полную свободу в вопросах управления долгом. И хотя министр финансов по-прежнему определяет политику в области управления долгом и отправляет Агентству соответствующие директивы, но в рамках этих установок и направлений оно может действовать совершенно свободно: министерство и Центральный банк совсем не вмешиваются в повседневные операции.

Ирландия стала первой европейской страной, создавшей такую государственную структуру, после Швеции (в которой агентство по управлению государственным долгом существует более 100 лет) /11/. Перед NTMA была поставлена цель достичь наименьшей стоимости заимствований при приемлемом уровне рисков. В результате деятельности Агентства был разработан подход, основанный на лимитных ставках (benchmarks). С помощью экспертов международных банков, используя эффективные методы финансового анализа и т. п., был разработан базовый портфель, отражающий наиболее оптимальные базовые ставки, валюту, сроки обращения, объем долга по состоянию на текущий момент. В зависимости от состояния экономики и изменения процентных ставок с учетом текущих изменений состояние национального долга оценивалось по этому портфелю. Для получения более объективных результатов оценку состояния долга производил независимый банк.