Теоретико-правовые аспекты формирования ювенальнои юстиции в Российской Федерации

4) подготовку совместно с соответствующими органами или 
учреждениями материалов, представляемых в суд, по вопросам, связанным с 
содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных 
учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, предусмотренным 
законодательством Российской Федерации;

5) рассмотрение представлений органа управления образовательного 
учреждения об исключении несовершеннолетних, не получивших общего 
образования, из образовательного учреждения и по другим вопросам их 
обучения в случаях, предусмотренных Законом Российской Федерации «Об 
образовании»;

6) оказание помощи в трудовом и бытовом устройстве 
несовершеннолетних, освобожденных из учреждений уголовно- 
исполнительной системы либо вернувшихся из специальных учебно- 
воспитательных учреждений, содействие в определении форм устройства 
других несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, а также 
осуществление        иных        функций        по        социальной        реабилитации

 

32

несовершеннолетних, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

7) применение мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их 
родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые 
предусмотрены законодательством Российской Федерации и

законодательством субъектов Российской Федерации.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в субъектах Российской Федерации действуют на основе законов или других актов субъектов Федерации, регулирующих их статус и компетенцию. Показательным в этой связи является Закон Белгородской области от 13 ноября 2002 г. «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», где в ст. 5 говорится, что комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав является органом исполнительной власти области; в её состав на штатной основе входят заместитель председателя и ответственный секретарь - имеющие юридическое или педагогическое высшее образование и профессиональный опыт работы с несовершеннолетними не менее трех лет; по решению правительства области в состав областной комиссии может быть введена должность специалиста по защите прав ребенка; по согласованию в состав комиссии включаются представители государственных органов и учреждений системы защиты прав несовершеннолетних, профилактики их безнадзорности и правонарушений, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством области, имеющие опыт работы с несовершеннолетними; на началах добровольности в состав областной комиссии могут входить представители иных государственных органов и учреждений, а также зарегистрированных различных общественных организаций (объединений), занимающихся решением проблем несовершеннолетних и их семей" .

Большинство комиссий по делам несовершеннолетних действуют при органах    местного    самоуправления.    Кодекс    РФ    об    административных

См.: СПС «Гарант»

 

33

правонарушениях предусматривает три вида комиссий по делам несовершеннолетних муниципального уровня: районные, городские, районные в городах. Включение комиссий по делам несовершеннолетних в систему органов административной юрисдикции, в том числе по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые устанавливается законами субъектов Российской Федерации (ст. 22.1 КоАП РФ), обязывает законодательные органы субъектов Российской Федерации адаптировать на правовой основе функционирование комиссий по делам несовершеннолетних в сложившейся правовой ситуации. . По общему правилу в состав муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних входят 9-16 человек, в некоторых региональных нормативных правовых актах даются рекомендации по персональному составу данных комиссий.

Согласно пункту 1 статьи 4 Федерального закона от 24 июня 1999 года «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав образуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 11 указанного Федерального закона). Так, 11 декабря 2005 года Новосибирским областным Советом депутатов принят Закон Новосибирской области № 345-03 «О порядке образования и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Новосибирской области»   .

Однако деятельность комиссий может регулироваться также и актами органов   исполнительной   власти   субъектов   Федерации.    Постановлением

23 Дугенец А.С., Масленников М.Я. Организационные основы обеспечения социальной эффективности работы комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное право и процесс. 2006. № 4.

26 См.: СПС «Гарант»

 

34

Правительства Саратовской области от 22 марта 2005 г. № 100-П утверждены Положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальном образовании Саратовской области и Положение об общественной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при

97

администрации городского и сельского поселения Саратовской области. Согласно Положению об общественной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации городского и сельского поселения Саратовской области общественная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации городского или сельского поселения образуется главой администрации городского и сельского поселения по рекомендации главы местной администрации муниципального района (пункт 1). Деятельностью общественной комиссии руководит председатель общественной комиссии - глава местной администрации (пункт 4). Секретарем общественной комиссии является штатный сотрудник администрации городского или сельского поселения (абз. 1 п. 5).

Однако спустя пять лет после принятия Федерального закона от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в него Федеральным законом от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

9Я

были внесены изменения . Почему-то из ряда статей Федерального закона от 24 июня 1999 г. применительно к комиссиям по делам несовершеннолетних исключены слова «образуемые органами местного самоуправления», однако

Неделя области. 30 марта 2005 года № 16 (134). 28 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

 

35

исключая органы местного самоуправления федеральное законодательство не указало новый порядок формирования и систему таких комиссий. Как отмечают исследователи: «Федеральный законодатель, внося изменения в августе 2004 г. в Федеральный закон от 24 июня 1999 г., видимо, исходил из того, что комиссии осуществляют административно-юрисдикционную деятельность и в этой связи они наделяются отдельными государственными полномочиями.    Наделять    же    комиссии    отдельными    государственными

29

полномочиями органы местного самоуправления не могут»   .

В этой связи многие авторы признают необходимость принятия федерального закона, регламентирующего порядок функционирования системы комиссий по делам несовершеннолетних на федеральном, региональном и муниципальном уровнях . В настоящее время такие законы существуют в ряде субъектов Федерации, которые по-разному определяют и персональный состав, и компетенцию таких комиссии. Полагаем, что введение единых основ формирования и компетенции системы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав способствовало бы повышению эффективности как работы с правонарушениями несовершеннолетними, так и профилактики нарушения их прав.

Анализ становления системы государственных органов по делам несовершеннолетних в России позволяет прийти к следующим выводам:

1) Еще в 17-18 веках в России действовали законы, закрепляющие 
положения о том, что дела в отношении несовершеннолетних должны 
рассматриваться особыми судами и по особым процессуальным правилам.

2) Первые ювенальные суды, появившиеся в некоторых городах России с

29 Лагошина Т., Хорьков В. Комиссии по делам несовершеннолетних // Законность. 
2005. № 9.

30 См.: Лагошина Т., Хорьков В. Комиссии по делам несовершеннолетних// 
Законность. 2005. № 9; Дугенец А.С., Масленников М.Я. Правовые основы создания и 
функционирования комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав // 
Административное право и процесс. 2006. № 3; Дугенец А.С, Масленников М.Я. 
Организационные основы обеспечения социальной эффективности работы комиссии по 
делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное право и процесс. 2006. 
№4.

 

36

1910 года, были созданы по инициативе общественных организаций, не имели узаконенного статуса, и действовали на основе Закона от 2 июня 1897 г. и правил, выработанных комиссией по вопросу о введении в России особого суда по делам о несовершеннолетних

3. Более чем 60-летний опыт функционирования комиссий по делам несовершеннолетних свидетельствует о том, что такая структура доказала свою жизнеспособность. Эти органы должны быть созданы на всех уровнях-федеральном, региональном и местном, основы их деятельности должны быть обеспечены федеральным законодательным регулированием и конкретизированы в законах субъектов Российской Федерации.
4. Существование комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав не отрицает необходимости создания ювенальных судов, поскольку эти органы имеют различную правовую природу (административные и судебные), различные цели (профилактика правонарушений и возмещение причиненного вреда) и неодинаковую юридическую силу их решений (комиссии действуют на общественных началах, а решения суда обеспечиваются принудительной силой государства).

1.2.    Статус ювенальных судов за рубежом

Первый суд по делам несовершеннолетних был создан в Австралии (1890 г.), затем указанные суды были образованы в Канаде (1894 г.) и в 1899 г. в США. Создание этого суда было основано на понимании того факта, что несовершеннолетние правонарушители имеют свой особый статус, а потому нуждаются в особой системе правосудия. Эта идея нашла свое воплощение в создании институтов ювенальной юстиции в различных странах мира: в Ирландии, Египте ювенальный суд существует с 1904 г., в Великобритании, Австрии, Италии, Венгрии, Канаде - с 1908 г., во Франции и Бельгии-с 1912 г., в Испании - с 1918 г., Германии - с 1922 г., Австрии, Японии - с

 

37

1923 г. Сегодня ювенальные суды функционируют более чем в 60 странах мира.

Проведение сравнительно-правового исследования зарубежного опыта становления и развития ювенальной юстиции, изучение положительных и отрицательных сторон этого явления имеет теоретическое и практическое значение для создания и развития судебных органов по делам несовершеннолетних в Российской Федерации. Представляется, что зарубежный опыт следует изучать как для совершенствования действующего российского законодательства и практики его применения, так и для разработки новых законопроектов. Создание в Российской Федерации концепции ювенальной юстиции невозможно без обращения не только к отечественному историческому опыту, научным концепциям, но и затруднительно без исследования и продуманного приспособления зарубежного опыта к реалиям российской действительности.

В современных западных государствах можно выделить две основные организационные модели судебной власти : единая и полисистемная. В зависимости от этого разделения можно классифицировать и систему ювенальных судов в зарубежных государствах

Первая модель построения судебной системы характеризуется существованием единой системы общих судов, которые рассматривают основные виды гражданских и уголовных дел, осуществляют административный и конституционный контроль. Несмотря на столь широкую компетенцию, не исключается возможность создания специализированных судов, которые лишь дополняют систему общих судов. Зачастую, при построении судебной системы имеет место внутренняя специализация, которая проводится  путем  выделения  внутри каждого  судебного  органа судебных

См. об этом подробнее: Безнасюк А.С., Рустамов Х.У. Судебная власть. Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С.125-127.

 

38

составов   (присутствия,   коллегии,   скамьи,   камеры)   или   отдельных   судей, специализирующихся на рассмотрении определенных категорий дел32.

В качестве примера можно привести специализированный, детский департамент суда Гааги (Нидерланды), который рассматривает дела о назначении опеки, помещении детей в специализированные учреждения, уголовные дела, бракоразводные процессы, чему предшествует процесс подготовки судей к рассмотрению дел и последующий контроль судей за исполнением и действенностью вынесенных ими решений, связанных с защитой прав несовершеннолетних. Судьи, выделенные в так называемый детский департамент и специализирующиеся в семейном праве, после длительной и тщательной подготовки дела (включая личное знакомство с ребенком, условиями его жизни, записями о предыдущих правонарушениях и т.д.) проводят неформальную беседу с ребенком, в ходе которой выясняют, что привело его к правонарушению и какие, по его мнению, следует принять меры для его исправления. При этом одной из самых серьезных мер воздействия является временное помещение ребенка в специализированный интернат, расходы на содержание в котором несут родители ребенка. В процессе рассмотрения дела о правонарушении, судья правомочен решить и вопрос о мерах перевоспитания подростка, контроле за ним, а так же вопросы опеки, назначения супервайзора (наблюдателя), который будет осуществлять помощь семье в преодолении внутренних конфликтов и построении стратегии взаимоотношения с ребенком и другие вопросы вплоть до депортации незаконно находящегося на территории Нидерландов правонарушителя. Все аргументы и идеи обсуждаются с ребенком, и только в определенных случаях -с его родителями или опекунами. Обстановка в процессе скорее походит на