Эффективность и проблемы реформирования республиканских финансов

Была организована работа с отраслевыми министерствами и ведомствами по составлению их реестров расходных обязательств и представлению их в Министерство финансов РСО-А. В муниципалитетах Республики были проведены выездные совещания по реализации ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», одним из важнейших вопросов которых было принятие муниципальных нормативных правовых актов по осуществлению бюджетного процесса в муниципальных образованиях в соответствии с действующим федеральным и республиканским законодательством – включая положения о ведении реестров расходных обязательств муниципальных образований.

Приказом Министерства финансов РСО-А от 25 января 2008 года № 6 был утвержден порядок представления реестров расходных обязательств городских округов, муниципальных районов и сводов реестров расходных обязательств поселений, входящих в состав муниципального района, в Министерство финансов РСО-А.

В результате реализации вышеуказанных мероприятий были составлены сводные реестры расходных обязательств РСО-А и муниципальных образований на 2007 год и на 2008 год, которые в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ были представлены в Министерство финансов РФ.

В рамках административной реформы был проведен функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти Республики. Было выявлено значительное количество дублирующих функций, функций, не соответствующих полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, а также нехарактерных для органов, их исполняющих. Результаты проведенного анализа были сформулированы в отдельном меморандуме и доведены до руководителей органов государственной власти РСО-А. На базе проведенного функционального анализа принято 12 положений органов исполнительной власти Республики, в которых частично исключены незаконные и дублирующие функции.

Изменения бюджетного законодательства РФ потребовали уточнить утвержденный постановлением Правительства РСО-А от 5 февраля 2007 года № 22 порядок ведения реестра расходных обязательств Республики Северная Осетия-Алания и представления реестра расходных обязательств муниципальных образований, находящихся на территории Республики Северная Осетия-Алания. В рамках реализации первого этапа Программы реформирования региональных финансов постановлением Правительства РСО-А от 22 мая 2009 года № 158 был принят новый порядок формирования реестра расходных обязательств РСО-А и представления органами местного самоуправления реестров расходных обязательств муниципальных образований, находящихся на территории  РСО-А. В утвержденном порядке, в частности, нашла отражение норма Бюджетного кодекса РФ о раздельном планировании бюджетных ассигнований на действующие и принимаемые обязательства.

В целях совершенствования процедур планирования бюджетных ассигнований, предотвращения принятия неэффективных расходных обязательств, а также оценки результативности осуществляемых расходов постановлением Правительства РСО-А от 22 мая 2009 года № 158 был утвержден порядок планирования бюджетных ассигнований бюджета РСО-А. Утвержденный Порядок предусматривает раздельное планирование бюджетных ассигнований ГРБС республиканского бюджета по действующим и принимаемым расходным обязательствам. Объемы бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств рассчитываются в соответствии с перечнем видов бюджетных ассигнований на основе представляемых ГРБСами обоснований бюджетных ассигнований по установленным указанным Порядком формулам методом индексации, плановым, нормативным или иным методом в соответствии с методиками планирования бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств РСО-А на 2010 год и на плановый период 2011-2012 годов.

Утвержденный порядок планирования бюджетных ассигнований бюджета РСО-А на 2010 год и на плановый период 2011-2012 годов содержит необходимые формы таблиц для расчетов объемов бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств и детализированный порядок заполнения Обоснования бюджетного ассигнования на 2010 год и на плановый период 2011-2012 годов для главных распорядителей средств республиканского бюджета.

Постановлением Правительства РСО-А от 22 мая 2009 года № 158 утвержден также порядок конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств при формировании проекта бюджета РСО-А в соответствии с эффективностью мероприятий, планируемых главными распорядителями средств республиканского бюджета. В соответствии с указанным постановлением, в целях распределения бюджета принимаемых обязательств производится оценка эффективности мероприятий, планируемых главными распорядителями бюджетных средств, по нескольким группам аналитических показателей, характеризующим деятельность главных распорядителей бюджетных средств. С учетом результатов проведенной оценки, а также объемов действующих обязательств главными распорядителями осуществляется распределение бюджета принимаемых обязательств по главным распорядителям бюджетных средств на конкурсной основе.

В результате разработки и утверждения ряда нормативных правовых актов в РСО-А сформирована правовая база для раздельного планирования бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств, содержащая детализированный порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.

Следующим этапом является публикация реестра расходных обязательств РСО-А и консолидированного реестра расходных обязательств муниципальных образований, нормативно-правовых актов, регулирующих планирование бюджетных ассигнований из бюджета РСО-А.

Министерством финансов РСО-А должен быть подготовлен аналитический отчет, в котором должно быть показано, что не менее 90% расходов бюджета РСО-А регулируются нормативно-правовыми актами  РСО-А, детально определяющими порядок расчета стоимости реализации соответствующих расходных обязательств.

Мероприятие 8. Внедрение объективных и прозрачных механизмов распределения финансовой помощи

На первом этапе реализации Программы реформирования была продолжена реализация процедуры проведения анализа уровня фактической бюджетной обеспеченности муниципальных образований и анализа ее отклонений от расчетной бюджетной обеспеченности, определяемой при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) утверждены Законом РСО-А от 23 июля 2008 года № 36-РЗ «О межбюджетных отношениях в Республике Северная Осетия-Алания», не имеющим ограничений по срокам действия.

Принято Постановление Правительства РСО-А от 30 июня 2009 года № 195 «О мерах по оптимизации межбюджетных отношений и повышению качества управления муниципальными финансами», предусматривающее внесение изменений в Постановление Правительства РСО-А от 23 января 2009 г. № 5 «О мерах по реализации Закона Республики Северная  Осетия-Алания «О республиканском бюджете Республики Северная Осетия-Алания на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» в части методик распределения субсидий. К ним, в частности относятся:

• «Правила предоставления субсидий из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов и городского округа г. Владикавказ на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи» (приложение 1);
• «Порядок предоставления субсидий из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов и городского округа г. Владикавказ на реализацию мероприятий по обеспечению жильем граждан, проживающих в сельской местности, а также молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих в сельской местности» (приложение 2).

Указанный перечень субсидий исчерпывает все субсидии из республиканского бюджета местным бюджетам. Внесенные изменения в указанные методики предусматривают распределение средств с учетом соблюдения требований к результатам расходования данных средств, а также условий их предоставления.

Принято Постановление Правительства РСО-А от 30.06.2009 года №198 «О проекте закона Республики Северная Осетия-Алания «О внесении изменений в Закон Республики Северная Осетия – Алания от 23 июля 2008 года № 36-РЗ «О межбюджетных отношениях в Республике Северная Осетия-Алания»»». Указанный закон предусматривает:

• утверждение методик формирования общих объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) без ограничения срока действия;
• совершенствование порядка распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), субсидий из бюджетов муниципальных образований в республиканский бюджет, дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

В рамках второго этапа Министерством финансов РСО-А на официальном сайте Правительства РСО-А должны быть размещены методики (проекты методик), расчетов и результатов распределения и предоставления межбюджетных трансфертов. К концу второго этапа Программы отклонение фактической бюджетной обеспеченности за отчетный год муниципального района (городского округа),имеющего самый низкий уровень бюджетной обеспеченности и муниципального района(городского округа), имеющего самый высокий уровень бюджетной обеспеченности составляет не более 2 раз.

Мероприятие 9.Формализация процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам

Для бюджетной системы муниципальных образований РСО-А ощутимую проблему представляют регулярно возникающие в ходе исполнения местных бюджетов кассовые разрывы. Кассовые разрывы, в основном, являются следствием:

• искусственного завышения бюджетных назначений по налоговым и неналоговым доходам;
• ростом расходных полномочий органов местного самоуправления, не обеспеченных финансовыми ресурсами;
• неравномерного поступления налоговых платежей в бюджеты муниципальных образований и неравномерного распределения расходов в течение финансового года (например, в связи с необходимостью выплаты отпускных работникам образовательных учреждений, проведения ремонта зданий образовательных учреждений в каникулярные месяцы).

Из республиканского бюджета выделяются бюджетные кредиты муниципалитетам на покрытие кассовых разрывов. Основным источником покрытия кассовых разрывов местных бюджетов являются кредиты республиканского бюджета. Порядок и условия предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам регламентирует постановление Правительства РСО-А от 7 мая 2008 года № 94 «О порядке предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям при возникновении временных кассовых разрывов в ходе исполнения их бюджетов», что существенно повышает объективность и прозрачность выделения бюджетных средств.

Плата за пользование бюджетными кредитами устанавливается в размере одной четвертой ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита.

Предельный объем средств республиканского бюджета, который может быть направлен на предоставление бюджетных кредитов муниципальных образований устанавливается ежегодно в законе о республиканском бюджете. Так, 2008 году объем фонда был установлен в объеме 30 млн. рублей. Однако, в июле из-за не оправдавшихся ожиданий по росту доходной базы бюджетов и увеличившихся обязательств по росту заработной платы бюджетников, значительные кассовые разрывы стали возникать у многих муниципалитетов, в связи с чем объем фонда был увеличен до 245 млн. рублей. На 2009 год объем кредитования муниципалитетов запланирован в объеме, равном месячному фонду оплаты труда, предусмотренном в местных бюджетов муниципальных образований РСО-А, чтобы не допустить возникновения кредиторской задолженности.

Одним из положений Постановления о порядке предоставления бюджетных кредитов муниципальным образованиям является запрет на предоставление кредитов муниципальным образованиям, имеющим просроченную задолженность по данным кредитам. Во исполнение данного положения в 2008 году была проведена консолидация и реструктуризация данной задолженности по муниципалитетам Республики. Просроченные долги муниципалитетов были реструктуризированы до 2012 года с равномерным графиком платежей, с началом погашения в 2009 году. При этом предусмотрено, что при условии своевременного (либо досрочного) ежегодного погашения муниципалитетами 50-ти процентов реструктуризированной задолженности и процентов, будет осуществляться списание (прощение) 50-ти процентов реструктуризированной задолженности. Одновременно предусмотрено право Минфина Республики на досрочное взыскание задолженности в случае неисполнения муниципальными образованиями своих обязательств.

В результате, настоящее время просроченная задолженность по предоставленным бюджетным кредитам отсутствует. Министерство финансов РСО-А осуществляет постоянный контроль возврата выданных бюджетных кредитов.

При реализации Программы разработан и утвержден  Постановлением Правительства РСО-А от 30 июня 2009 года № 195 «Порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов, полученных муниципальными образованиями республики Северная Осетия-Алания из республиканского бюджета», который также включает в себя методику  предоставления бюджетных кредитов на кассовый разрыв, обеспечивающий равные возможности его получения муниципальными образованиями единым принципам.