Эффективность и проблемы реформирования республиканских финансов

В 1998 г. Правительством РФ была подготовлена, а после согласования в рамках трехсторонней рабочей группы с участием представителей Государственной Думы и Совета Федерации принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» (постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 года №862). Концепция представляет собой первую в истории Российской Федерации официальную программу реформирования межбюджетных отношений. Основная цель, которая должна была быть достигнута при реализации Концепции является поэтапный переход к совершенно новому механизму распределения трансфертов из ФФПР, в основе которого лежит принцип сопоставления реальной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с использованием объективных оценок расходных потребностей (индекс бюджетных расходов) и налогового потенциала территории.

Концепцией было установлено, что реформа межбюджетных отношений должна обеспечить:

• повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации;
• выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;
• создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Возможно выделить три основных направления реформы:

1. Разграничение расходных обязательств и ответственности между органами власти РФ, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Для реализации данного направления было необходимо провести инвентаризацию расходных обязательств всех уровней власти РФ, осуществить переход к нормативному планированию бюджетных потребностей органов власти и управления.
2. Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ. В рамках данного направления обозначен перечень налогов, а также определены права всех уровней власти по их введению, либо отмене. Предусматривалось что распределение ряда федеральных налогов между федеральным и региональным бюджетами осуществлялось бы по единым нормативам, которые в свою очередь должны быть закреплены федеральным законодательством не менее, чем на три года. Такая же процедура распределения региональных налогов между региональными и местными бюджетами.
3. Совершенствование методики распределения средств из ФФПР на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных на уровень инфляции.

Согласно Концепции, выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам осуществлялось через ФФПР, а также через Фонд компенсаций инвестиционная поддержка региону через Фонд регионального развития и субвенций на дорожное хозяйство, активизация же процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ через Фонд развития региональных финансов.

За период с 1999 по 2001 год был реформирован ФФПР – внедрена новая , кардинально отличающаяся от прежней методика распределения средств, более прозрачная и объективная, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном стимулировании проведения рациональной и ответственной бюджетной политики на местах.

Согласно методике реальная бюджетная обеспеченность определяется при помощи специально разработанной формулы, в основе которой лежат два индекса: индекс налогового потенциала и индекс наорговой обеспеченности. Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы возросла бюджетная обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами ниже среднероссийского уровня, обеспечив тем самым наименее развитым регионам минимальный уровень бюджетной обеспеченности.

Все проведенные мероприятия в сочетании с принятием и вступлением в силу первой части Налогового и Бюджетного кодексов РФ свидетельствовали о начале перехода к новой системе оказания финансовой помощи, отвечающей общепризнанным требованиям и принципам, создающей предпосылки для ее законодательного закрепления на среднесрочную перспективу.

В течение 1990-х годов в Российской Федерации наряду с трансфертами из ФФПР существовали и другие каналы предоставления финансовой помощи регионам. В федеральных законах о федеральном бюджете на 1994-2000 годы в раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней» в разные годы за исключением средств из ФФПР включались и другие виды финансовой помощи в числе которых были и субсидии из Фонда реформирования региональных финансов.

Образование Фонда развития региональных финансов произошло в составе расходов федерального бюджета на 2000 и 2001 годы.

Показательным является то, что многие положения Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в последствии нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах. Период, в течении которого реализовывалась Концепция представляет собой первую ступень построения бюджетного федерализма в РФ. В 2001 году одновременно с завершением реализации Концепции был начат новый этап реформирования межбюджетных отношений и бюджетного федерализма , основной задачей которого являлось повышение качества управления финансами, ответственности региональных и муниципальных властей за целевое и эффективное использование бюджетных средств, формирование объективных и прозрачных механизмов оказания финансовой поддержки региональным и местным бюджетам.

Несмотря на проведенные в 1990-х гг. реформы, сложившаяся в России система межбюджетных отношений не в полной мере отвечала основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступала большинству федеративных государств, однако формально сохраняла крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»).

Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формировались за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Ограниченные налогово-бюджетные полномочия региональных и местных органов власти способствовали проведению ими налоговой политики при помощи неформальных инструментов, которые приводили к нарушению условий равной конкуренции, а также ухудшению налогового климата и повышению коррумпированности.

Все это приводило к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо было перейти на качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений. В научных исследованиях тех лет, посвященных развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция федерализма, сохраняющего рынок, или федерализма, создающего рынок,5 основные положения которой сводятся к:

• обеспечению закрепленной в законодательстве автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий;
• определению расходных обязательств субнациональных властей, в том числе законодательных гарантий в автономии в их финансировании за счет достаточной для этого собственной налоговой базы;
• передаче с регионального на федеральный уровень дополнительных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе;
• созданию правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления субнациональным бюджетом;
• реформе политики трансфертов с целью повышения ее прозрачности и мобильности;
• обеспечению федеральными властями свободы торговли и мобильности факторов производства.6

Концепция «федерализма, создающего рынок», нашла отражение в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.7 Целью Программы являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Одной из основных задач Программы было формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов.

В результате реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах были заложены основы новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации. В то же время было необходимо ее дальнейшее развитие. Значительные объемы средств по-прежнему перечислялись в бюджеты субъектов РФ без четко установленных критериев, что приводило к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений. В большинстве субъектов РФ распределение финансовой помощи местным бюджетам по-прежнему строилось на согласовании бюджетных параметров, вне сколько-нибудь прозрачных и объективных критериев и процедур.

Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышении эффективности бюджетных расходов.

Исходя из этого, она должна соответствовать следующим основным требованиям:

1)разделение финансовой  помощи в зависимости от поставленных  целей и механизмов распределения  на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и "стимулирующую";

2)выделение в составе  текущей помощи дотаций, субвенций  и субсидий, как основных форм  финансовой поддержки;

3)распределение финансовой  помощи должно проводиться по  единой методике на основе  формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев  бюджетной обеспеченности регионов, либо заранее установленных условий  и процедур конкурсного отбора;

4)в расчетах бюджетной  обеспеченности не должны использоваться  отчетные данные о фактически  произведенных бюджетных расходах  и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого  необходимы объективная и прозрачная  оценка относительных различий  в расходных потребностях в  расчете на душу населения  или потребителя бюджетных услуг  и методы сравнения налогового  потенциала различных территорий  с учетом уровня и структуры  развития региональной экономики;

5)методики и процедуры  распределения финансовой помощи  должны быть установлены федеральными  законами и принимаемыми на  их основе нормативными правовыми  актами Правительства РФ;

6)жесткость бюджетных  ограничений: утверждение всего  объема финансовой помощи конкретным  регионам и муниципальным образованиям  законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения  на перечисление в течение  бюджетного года средств, не распределенных  между регионами и муниципальными  образованиями законом о бюджете;

7)максимально возможная  стабильность (предсказуемость) объема  и принципов распределения финансовой  помощи, позволяющая субъектам РФ  и муниципальным образованиям  самостоятельно прогнозировать  для себя основной объем получаемой  финансовой поддержки на среднесрочную  перспективу и создающая стимулы  для увеличения собственных доходов;

8)установление на федеральном  уровне общих принципов и требований  к формам и механизмам выравнивания  бюджетной обеспеченности муниципальных  образований.

В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.

Предметом данной работы является реализация на практике идеи создания Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

В составе расходов федерального бюджета на 2000 и 2001 годы был образован Фонд развития региональных финансов. Источником образования Фонда развития региональных финансов стал кредит, выданный Международным банком реконструкции и развития (МБРР). Средства, выделяемые из Фонда развития региональных финансов, имеющего стимулирующую направленность в оказании финансовой помощи регионам, распределялись между субъектами РФ с целью активизации процессов по финансовому оздоровлению региональных бюджетов, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ.

В 2000 году между Российской Федерацией и МБРР было подписано соглашение о займе на оказание технической помощи реформированию региональных финансов, что являлось в свою очередь прологом образованию Фонда развития региональных финансов.

Правительством РФ и МБРР 7 марта 2000 года было подписано соглашение о реализации проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, вступившее в силу 30 августа 2000 года. Реализация проекта была направлена на повышение эффективности деятельности органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по стимулированию экономического развития территории, а также предоставлению населению государственных (муниципальных) услуг.