Эффективность и проблемы реформирования республиканских финансов

Основными целями проекта являлись:

• совершенствование правовой основы государственных финансов и межбюджетных отношений на региональном уровне;
• создание механизма по повышению уровня соблюдения федеральных законов и нормативно-правовой базы в области управления бюджетной системой и поощрение ответственного поведения в налогово-бюджетной сфере на региональном уровне за счет внедрения соответствующих экономических стимулов;
• укрепление потенциала Правительства РФ в отношении мониторинга функционирования бюджетной системы и осуществления реформ на региональном уровне;
• укрепление институциональной основы региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью осуществления бюджетных и структурных реформ.

Проект состоял из нескольких компонентов:

• укрепление бюджетного законодательства на федеральном и региональном уровнях;
• укрепление потенциала федерального мониторинга;
• содействие региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления в сфере бухгалтерского учета и бюджетного планирования;
• обзоры бюджетных расходов крупнейшими отраслями-получателями дотаций из консолидированных региональных бюджетов, а именно жилищно-коммунальным хозяйством, образованием, здравоохранением, социальным обеспечением и социальной защитой населения, транспортом и дорожным хозяйством, культурой, рекреацией и досугом, производством (промышленностью, сельским хозяйством, строительством), государственным и муниципальным управлением и правоохранительной деятельностью.

На первом этапе участниками Проекта стали шесть специально отобранных регионов: Чувашская Республика, Хабаровский край, Белгородская, Вологодская, Самарская и Челябинская области. Санкт-Петербург стал опорным регионом Проекта. В августе 2000 г. Министерство финансов России направило официальные приглашения руководителям данных семи регионов для подачи  заявок на получение в 2001 г. средств из Фонда развития региональных финансов.

Средства Фонда развития региональных финансов выделялись субъектам РФ, а в отдельных случаях и крупным городам на возвратной основе. Право на получение этих средств имели регионы и крупные города, успешно осуществлявшие меры по финансовому оздоровлению (отказ от неденежных форм исполнения бюджетов, переход на казначейскую систему, внедрение систем управления государственным и муниципальным долгом, реструктуризация задолженности предприятий и бюджетных обязательств, использование конкурсного распределения государственного и муниципального заказа, ликвидация внебюджетных фондов, не предусмотренных федеральным законодательством и т.д.) и активно проводящие экономические реформы (сокращение дотирования жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, снижение перекрестного субсидирования тарифов, установление стабильной и транспарентной системы взаимоотношений между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований и т.д.).

В первую очередь, в число участников были включены бездотационные и низкодотационные регионы, регионы, создающие благоприятные предпосылки и условия для экономического развития, имея в виду скорейшее достижение ими финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности.

Наряду с кредитованием регионов из средств Фонда развития региональных финансов с целью усиления стимулирующего воздействия использовались другие финансовые источники и рычаги: инфраструктурные кредиты МБРР, распределяемые между регионами, кредиты Европейского банка реконструкции и развития на проектное финансирование под гарантии регионов, доступ на внутренний и внешний рынок ценных бумаг.

Кроме кредитной составляющей, Фонд имел компонент технической помощи для работы по следующим направлениям:

• методическая помощь органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по управлению финансами (среднесрочный финансовый план, программы заимствований, бюджетные процедуры, финансовая отчетность и др.), проведению реформ муниципальных служб, планированию и осуществлению инвестиций в отрасли инфраструктуры и т.п.;
• совершенствование налогового и бюджетного законодательства РФ и субъектов РФ;
• обучение и подготовка кадров региональных и местных финансовых органов;
• проведение мониторинга процессов экономических реформ и финансового оздоровления в регионах.

С 2002 года фонд развития региональных финансов был заменен фондом реформирования региональных финансов (ФРРФ).

В бюджете  на 2003 г. была предусмотрена активизация Фонда реформирования региональных финансов, который образовывался за счет второго транша займа МБРР на развитие бюджетного федерализма и реформирование региональных финансов в размере 1348 млн. рублей. Соглашение о займе между Российской Федерацией и МБРР, одобренное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2002 г. № 256, предусматривало предоставление Российской Федерации в 2002—2004 гг. 120 млн. долларов США (тремя равными траншами) для поддержки образованного в составе федерального бюджета Фонда реформирования региональных финансов.

Средства данного Фонда (субсидии) ежегодно предоставлялись отобранным на конкурсной основе 5-10 субъектам Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

Предельный объем ФРРФ устанавливался федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год в соответствии с установленным Соглашением о займе между Российской Федерацией и МБРР графиком предоставления средств займа.

Отбор субъектов РФ, предоставление и расходование средств Фонда проводились в соответствии с Соглашением о займе и постановлением Правительства РФ от 8 мая 2002 г. № 301 «Об утверждении положения о предоставлении и расходовании субсидий из Фонда реформирования региональных финансов».

Субсидии ФРРФ предоставлялись субъектам Федерации, отобранным для получения субсидий, при условии:

• предоставления в Министерство финансов РФ в установленные сроки и по установленной форме отчета об исполнении Программы реформирования (или ее этапа) и отчета об исполнении Плана использования субсидий ФРРФ;
• выполнения Программы реформирования (или ее этапа) в соответствии с методикой оценки отчета об исполнении Программы реформирования;
• отсутствия дисквалификационных критериев, установленных методикой оценки заявок;
• выполнения на момент окончания этапа реализации Программы реформирования требуемого количества минимальных стандартов качества управления региональными финансами, установленных методикой оценки заявок;
• выполнения Плана использования субсидий ФРРФ (или его этапа) в соответствии с методикой оценки отчета об исполнении Плана использования субсидий ФРРФ.

Расчет квот субъектов Федерации, отобранных для получения субсидий, проводился в следующем порядке:

• не более 30% средств ФРРФ, подлежащих распределению в данном конкурсном отборе, распределялись поровну между субъектами Федерации, отобранными для получения субсидий;
• не более 30% средств ФРРФ, подлежащих распределению в данном конкурсном отборе, распределялись между субъектами Федерации, отобранными для получения субсидий пропорционально численности постоянного населения на последнюю отчетную дату;
• не менее 40% средств ФРРФ, подлежащих распределению, в данном конкурсном отборе, распределялись между субъектами Федерации, отобранными для получения субсидий пропорционально относительной оценке заявок, рассчитанной по формуле "индивидуальная оценка конкретной заявки"/ "сумма оценок заявок субъектов РФ, отобранных для получения субсидий ФРРФ".

Пропорции между указанными частями средств ФРРФ для каждого конкурсного отбора устанавливались Министерством финансов РФ в соответствии с Соглашением о займе и доводились  до органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Субсидии ФРРФ перечислялись бюджетам субъектов Федерации, отобранным для получения субсидий ФРРФ в соответствующем конкурсном отборе, двумя равными (в эквиваленте в долларах США) частями в течение двух финансовых лет. Размер субсидий ФРРФ, подлежащих перечислению в бюджеты субъектов Федерации в соответствующем финансовом году, рассчитывался по курсу доллара CША на начало соответствующего финансового года.

С 2005 года создается Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРиМФ), образованный в составе федерального бюджета,  являющийся правопреемником действовавшего в 2002-2004 гг. Фонда реформирования региональных финансов.

В 2002—2004 гг. субсидирование проводилось в соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 мая 2002 г. № 301 «Об утверждении Положения о предоставлении и расходовании субсидий из Фонда реформирования региональных финансов» и соглашениями о займе с МБРР, так как в 2002—2004 гг. источником образования ФРРФ являлись займы Международного банка реконструкции и развития (МБРР). Начиная с 2008 г. правила субсидирования определены в Положении о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (утв. постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 259). Субсидии предусматриваются в составе федерального бюджета в целях активизации деятельности субъектов РФ (муниципальных образований) по финансовому оздоровлению, содействию реформирования бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономических реформ. Средства из ФРРиМФ предоставляются субъектам РФ (муниципальным образованиям), определенным по результатам отбора и осуществившим программы реформирования региональных (муниципальных) финансов или их этапы, а также могут предоставляться субъектам РФ, достигшим наилучших показателей качества управления финансами.

Распределение субсидий осуществляется по итогам отбора. К участию в отборе допускаются субъекты РФ, а также муниципальные образования - столицы и административные центры субъектов РФ либо муниципальные образования с численностью постоянного населения на конец последнего отчетного года более 100 тыс. человек. Субъект РФ (муниципальное образование) имеет право на повторное участие в отборе по истечении 5 лет с даты объявления о проведении отбора, в результате которого он получил указанные средства (на цели реформирования финансов) или их часть.

Министерство финансов РФ определяет сроки и порядок проведения отборов, в том числе:

• требования к программам субъектов РФ (муниципальных образований) с учетом основных направлений реформирования региональных и муниципальных финансов;
• формы заявок субъектов РФ (муниципальных образований) на участие в отборах и методические рекомендации по их составлению;
• критерии дисквалификации;
• методику оценки заявок;
• методику оценки выполнения 1-го и 2-го этапов программы;
• методику оценки выполнения плана использования субсидий;
• условия предоставления субсидий.

Министерство финансов РФ не позднее 2 месяцев до даты окончания приема заявок размещает на своем сайте в сети Интернет, а также направляет в органы исполнительной власти субъектов РФ:

• требования к программам;
• формы заявок и рекомендации по их составлению;
• условия предоставления субсидий.

Оценке подлежат заявки, представленные в срок, по установленной форме и не отвечающие критериям дисквалификации. По результатам отбора определяются не более 10 субъектов РФ и 10 муниципальных образований, имеющих наилучшие итоговые показатели сводной оценки. Результаты отбора доводятся до сведения всех участников отбора в течение 2 месяцев с даты завершения приема заявок.

Субсидии предоставляются субъектам РФ (муниципальным образованиям), отобранным для получения субсидий, при соблюдении ими следующих основных условий:

• представление по форме и в сроки, установленные Министерством финансов РФ, отчета о выполнении программы или ее этапа и отчета об исполнении плана использования средств, выделяемых на реализацию программы;
• выполнение программы или ее этапа;
• выполнение плана использования субсидий или его этапа;
• отсутствие критериев дисквалификации.

Оценка выполнения программы производится путем соотнесения фактического показателя качества управления региональными (муниципальными) финансами с предусмотренным программой плановым показателем качества управления региональными (муниципальными) финансами. При исполнении программы субъект РФ (муниципальное образование) имеет право при наличии соответствующего обоснования заменить мероприятия программы в пределах, допускаемых методикой оценки выполнения 1-го и 2-го этапов программы.

Оценка выполнения плана использования субсидий или его этапа производится на основании документов, подтверждающих осуществление и включение в бюджет субъекта РФ (муниципального образования) на соответствующий год расходов, предусмотренных указанным планом, а также соблюдение уровней софинансирования (возмещения), допускаемых для таких расходов за счет субсидий.

Результаты проверки выполнения условий, необходимых для получения субсидий, доводятся до сведения органов исполнительной власти субъектов РФ (органов местного самоуправления), представивших отчеты о выполнении программы или ее этапа и отчеты об исполнении плана использования средств, выделяемых на реализацию программы, не позднее 2 месяцев с даты окончания срока представления указанных отчетов.