Финансовый контроль и анализ территриальных финансов

Контрольно-проверочными мероприятиями охвачена деятельность 12 министерств Удмуртской Республики, 7 республиканских целевых программ, 150 объектов. Общий объем проверенных бюджетных средств использованных в 2008 и 2009 годах составил 34,1 млрд. руб. (Это почти в два раза больше, чем в 2008 году).

По итогам контрольных мероприятий выявлены нарушения при использовании бюджетных средств на сумму 1,61 млрд. руб. или на уровне прошлого года, в том числе:

- нецелевое использование  средств на сумму 29,3 млн. руб. (в 2008 году – 43,2 млн. руб.),

- неэффективное использование  средств – 71,7 млн. руб. (в 2008 году  – 200,3 млн. руб.).

Одной из основных причин снижения выявленных объёмов нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств можно назвать улучшение финансовой дисциплины в проверяемых организациях.

В адрес руководителей проверенных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления внесены 33 представления об устранении выявленных нарушений бюджетного законодательства, получено 146 ответов о принятых мерах, привлечен к дисциплинарной и иной ответственности 41 человек.

По результатам проведённых мероприятий устранено финансовых нарушений на сумму более 232 млн. руб., в том числе возвращено в бюджеты 11,8 млн. руб., (это в два раза больше, в сравнении с 2008 годом.)

Суммы, которые возвращаются в бюджет по результатам контрольных мероприятий, и признанные незаконными или нецелевыми, отражаются в отчете об исполнении федерального бюджета в доходной части по статье "Штрафы, санкции, возмещение ущерба" (табл. 3.1).

Таблица 3.1. Динамика доходов и расходов федерального бюджета по отдельным статьям, млрд. руб.

Наименование показателя	По состоянию на:
	01.01.2006	01.01.2007	01.01.2008	01.01.2009	01.01.2010
Доходы федерального бюджета – всего	5127,229	6276,298	7779,104	9274,109	7336,773
Штрафы, санкции, возмещение ущерба	2,393	3,877	5,920	8,159	8,852
в том числе:
Возмещение сумм, израсходованных незаконно или не по целевому назначению, а также доходов, полученных от их использования	─	─	0,299	0,296	0,245
Расходы федерального бюджета – всего	3514,348	4281,329	5983,036	7566,639	9636,823
Общегосударственные вопросы	500,992	529,667	812,144	835,195	829,425
в том числе:
Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора:
Утвержденные бюджетные назначения	86,028	124,973	185,037	207,206	205,831
Исполнено	82,134	120,322	182,738	205,348	201,453
Процент исполнения, %	95,47	96,28	98,76	99,10	97,87

 

Как видно из табл. 3.1, сумма штрафов, санкций и возмещения ущерба в период с 1 января 2006 г. по 1 января 2010 г. имеет устойчивую тенденцию к повышению (рис. 3.3): за 2006 г. эта сумма возросла на 1,484 млрд. руб. или 62%; за 2007 г. – на 2,043 млрд. руб. или 52,7%; за 2008 г. – на 2,239 млрд. руб. (37,8%) и за 2009 г. – на 0,693 млрд. руб. (8,5%).

Стоит отметить, что удельный вес штрафов, санкций и возмещения ущерба в общей сумме доходов федерального бюджета за рассматриваемый период также имеет устойчивую тенденцию к росту (в 2005 г. – 0,05%; в 2006 г. – 0,06%; в 2007 г. – 0,08%; в 2008 г. – 0,09% и в 2009 г. – 0,12%), что в условиях роста доходов федерального бюджета в период с 01.01.2006 г. по 01.01.2009 г. на 4146,88 млрд. руб. или 80,9% и их снижения в 2009 году на 1937,336 млрд. руб. (20,9%) (рис. 3.4), что привело к дефициту федерального бюджета в размере 2300,05 млрд. руб. по состоянию на 1 января 2010 г., ─ носит двойственный характер: с одной стороны это свидетельствует об улучшении деятельности органов контроля и надзора, а с другой стороны – о росте количества нарушений финансового законодательства.

Хотя, на основании проведенного анализа однозначно утверждать об улучшении деятельности органов контроля и надзора нельзя, ибо общая сумма штрафов, санкций и возмещения ущерба не позволяет дать реальную оценку из-за разнородности элементов данной статьи доходов. В данной ситуации целесообразно выделение подстатьи "Возмещение сумм, израсходованных незаконно или не по целевому назначению, а также доходов, полученных от их использования", анализ которой поможет оценить объем средств, возвращаемых в бюджет по результатам контрольных мероприятий.

Исходя из данных, представленных в табл. 3.1, в 2008 г. данный показатель уменьшился на 0,003 млрд. руб. или на 1,2% по сравнению с 2007 г., а в 2009 г. по сравнению с 2008 г. он снизился еще на 0,051 млрд. руб. или на 17,1%, то есть, наблюдается тенденция к снижению данного показателя.

Удельный вес возмещенных сумм незаконного и нецелевого характера в общей сумме штрафов, санкций и возмещения ущерба весьма невысок, да к тому же имеет тенденцию к снижению: в 2007 г. он составил 5,05%, в 2008 г. – 3,62%, в 2009 г. – всего лишь 2,77%; а в общем объеме доходов федерального бюджета удельный вес возмещенных сумм незаконного и нецелевого характера стремится к нулю, что отражает крайне слабую результативность, в особенности, относительно общего объема штрафов и санкций.

Интересно то, что государство расходует отнюдь немалые средства на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора, при этом суммы такого обеспечения год от года только увеличиваются. Так, в период с 1 января 2006 г. по 1 января 2010 г. данный показатель расходной статьи федерального бюджета постепенно возрастал (рис. 3.5): в 2006 г. по сравнению с 2005 г. он увеличился на 38,188 млрд. руб. или на 46,5%; в 2007 г. по сравнению с 2006 г. – на 62,416 млрд. руб. или на 51,9%; в 2008 г. по сравнению с 2007 г. – на 22,610 млрд. руб. (12,4%) и только за 2009 г. в сравнении с 2008 г. данный показатель сократился на 3,896 млрд. руб. или на 1,9%. В целом, за рассматриваемый период расходы на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора возросли на 119,318 млрд. руб. или на 145,3%. Такое увеличение расходов по данному показателю обусловлено, главным образом, совершенствованием механизмов деятельности контрольных органов, расширением сферы их деятельности, что требует значительных дополнительных расходов на разработку новых методик финансового контроля.

Также необходимо отметить, что удельный вес расходов на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора в период с 1 января 2006 г. по 1 января 2010 г. в общем объеме расходов федерального бюджета относительно мал: в 2005 г. данный показатель составил 2,34%, в 2006 г. – 2,81%, в 2007 г. – 3,05%, в 2008 г. – 2,71% и в 2009 г. – 2,09%. При этом расходы на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора за рассматриваемый период увеличились на 119,318 млрд. руб. или на 145,3%, в то время как общий объем расходов бюджета возрос на 6122,476 млрд. руб. или на 174,2%. Удельный вес показывает, что при одновременной стойкой тенденции к повышению этих показателей доля расходов на обеспечение деятельности контрольных органов в общем объеме расходов федерального бюджета достаточно нестабильна. Это может означать, что в отдельные периоды государственные средства расходуются на решение более приоритетных задач, при этом получается "обделение" органов контроля в дополнительных ресурсах для осуществления своей деятельности – это может привести, к примеру, к снижению количества контрольных мероприятий, а, следовательно, к уменьшению выявленных нарушений финансового законодательства.

В научной литературе, посвященной эффективности использования бюджетных средств некоторые авторы связывают оценку эффективности контроля с доходами бюджета и затратами на проведение контроля, например, И.Д. Мацкуляк отмечает, что "эффективность контроля с критериальных позиций трактуется двояко: как эффективность использования бюджетных средств, обеспечиваемая мерами финансового контроля, и как эффективность самого процесса контроля. В первом случае она выражается совокупностью показателей социально-экономической динамики, во втором – соотношением затрат на проведение контроля с доходами государственного бюджета, выявленными в результате проверок".

В некоторых публикациях сообщалось об оценке деятельности территориальных учреждений казначейства на основе соотношения суммы средств, возвращенных в бюджет в виде санкций и штрафов в результате проведенных им контрольных проверок, и затрат на создание данного казначейства.

Аналогичную методику предлагает С.А. Магомедов в своей статье "Оценка эффективности деятельности контрольных органов": экономический эффект проявляется в том, что обеспечивается возврат средств, использованных не по целевому назначению, и штрафных санкций за это в бюджетную систему.

Основываясь на вышеназванных методиках, рассчитаем экономическую эффективность деятельности органов финансового контроля по следующей формуле:

Э = В / О,

где В – это возмещение сумм, израсходованных незаконно или не по целевому назначению, а также доходов, полученных от их использования;

О – расходы на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора.

1. Э 2007 = 0,299 / 182,74 = 0,16%;

2. Э 2008 = 0,296 / 205,35 = 0,14%;

3. Э 2009 = 0,245 / 201,45 = 0,12%.

Полученные результаты (рис. 3.6) показывают, что экономическая эффективность деятельности органов финансового контроля составляет менее 1%, что явно отражает очень низкую эффективность, к тому же имеет тенденцию к снижению данного показателя. Но на практике выявленные нарушения контрольными органами оцениваются миллионами, а то и миллиардами рублей.

По моему мнению, такое противоречие вызвано, прежде всего, отсутствием конкретных критериев оценки эффективности – в этом и заключается проблема. На мой взгляд, с помощью расчета данного показателя можно лишь косвенно оценить эффективность деятельности контрольных органов и эффективность использования средств бюджета.

Достижение поставленных целей при экономичном, а главное, результативном использовании бюджетных средств может дать реальную оценку эффективности использования средств.

Достижение поставленных целей требует решения контрольными органами (в частности, Федеральным казначейством) ряда задач, в числе которых немаловажную роль играет осуществление прогнозирования и кассового планирования средств федерального бюджета.

Таким образом, я считаю целесообразным составление прогноза по статьям расходования государственных средств.

На основе данных о расходах на обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора на 1 января каждого года периода с 2006 по 2010 гг. я составил прогноз величины расходов на обеспечение контрольных органов по состоянию на 1 января 2011 г.:

Таблица 3.2. Исходные данные для составления прогноза величины

расходов на обеспечение контрольных органов

Дата	Обеспечение, млрд. руб.
1 (01.01.2006)	82,13
2 (01.01.2007)	120,32
3 (01.01.2008)	182,74
4 (01.01.2009)	205,35
5 (01.01.2010)	201,45

 

Я рассмотрел три метода корреляционно – регрессионного анализа: выравнивание по прямой, выравнивание по параболе и авторегрессионную зависимость. На основе проведенного анализа (в том числе расчета средней ошибки аппроксимации) я выбрал наилучший метод для прогноза – метод выравнивания по параболе: ошибка аппроксимации Е = 0,056 (5,6%), R-квадрат = 0,971 (97,1%).

В результате анализа я получил следующее уравнение:

y = -8,8552x2 + 85,497x – 0,686

Подставляя в данное уравнение значение 2008 г., я получил:

y = -8,8552*62 + 85,497*6 – 0,686 = 193,51

Полученное число 193,51 означает, что величина расходов на обеспечение контрольных органов на 1 января 2011 г. должна составить 193,51 млрд. руб.

Таким образом, в 2010 г. ожидается снижение расходной статьи по обеспечению деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора.

Сегодня в практике контрольной деятельности преобладают элементы выявления нарушений, контроля процессов и в значительно меньшей степени отводится значение целям оценки эффекта, улучшения деятельности и расходования ресурсов. Это означает, что аудиторские проверки, независимо от используемых подходов, должны быть ориентированы на то, чтобы оказать потенциальное влияние на деятельность организаций или использование ресурсов.

3.2. Совершенствование  системы внутреннего финансового  контроля в управлении Федерального  казначейства

Роль финансового контроля в создании адекватной современным экономическим условиям системы управления финансами трудно переоценить. В связи с этим большое значение приобретает необходимость совершенствования финансового контроля с целью повышения его действенности и эффективности, т.е. увеличения адекватности достигнутых в процессе осуществления контроля положительных результатов намеченным целям с одновременным учетом произведенных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т.д.).

Совершенствование финансового контроля в РФ должно осуществляться по следующим основным направлениям. Создание методологических основ финансового контроля в РФ как важнейшей составляющей общенационального контроля позволит всем субъектам контроля и субъектам хозяйствования получить четкие ориентиры в процессе определения и реализации своих задач, функций, полномочий, а также определить цели, задачи, принципы, этические нормы финансового контроля и т.п. Следует также законодательно определить: виды финансового контроля, субъекты и объекты финансового контроля, разделить сферы внешнего и внутреннего финансового контроля. Отсутствие общих подходов к классификации финансового контроля, единой терминологии в части определения таких ключевых понятий, как вид, форма, методы контроля, создает трудности в разработке и применении нормативно-правовых актов (методических документов контролирующих органов и т.п.), способствует возникновению ряда спорных ситуаций, например, в отношении мер ответственности за финансовые нарушения. Необходимо также завершить разработку единой кодифицированной системы стандартов финансового контроля, используя опыт Счетной палаты РФ.