Эффективность и проблемы реформирования республиканских финансов

Учет финансирования будет осуществляться Министерством финансов РСО-А по конкретным направлениям Программы и в разрезе кодов бюджетной классификации с одновременным осуществлением предварительного и текущего контроля за целевым и эффективным использованием средств.

Первый транш субсидии не был получен, так как один из критериев по результатам исполнения бюджета за 2008 год республикой не пройден, а именно: отношение государственного долга субъекта РФ к общему годовому объему доходов бюджета субъекта РФ без учета объема безвозмездных поступлений: при нормативном значении критериев оценки -  меньше либо равно 0,5 ,фактическое значение составило 0,8.

Глава 3. Результаты реализации Программы и пути совершенствования межбюджетных отношений

Кризис, разразившийся в 2008 году стал катализатором процесса переоценки приоритетов в области расходной политики Российской Федерации. Он также явился веским аргументом для сохранения института поддержки реформ, может и с урезанными объемами и иными акцентами. Доказательством этому может служить мировой опыт: реформирование общественных финансов и государственного сектора наиболее успешным бывало в кризисных условиях.

Так же необходимо отметить, что, несмотря на эффективность инструмента реформ это не гарантирует успех тем регионам, которые данные реформы осуществляют. Даже более того, это сопряжено с рядом рисков, возникающих в ходе достижения поставленных целей.

Выгода субъекта РФ при участии в отборе может быть сведена в первую очередь к получению финансовой помощи из федерального бюджета для проведения институциональных реформ в части финансов и государственного (муниципального) управления. Весь комплекс мероприятий, реализуемый в ходе реформирования финансов является высокобюджетным и сложным, субсидии же позволяют реализовать его в полном объеме.

Перечень трудностей, с которыми сталкиваются регионы в ходе реформы широк и зависит от содержательной составляющей программы и мероприятий, входящих в нее.

Первая трудность, возникающая в ходе процесса получения субсидий – это подготовка самой программы реформирования финансов. Программа представляет собой ключевое звено всего процесса реформ, от которого зависит не только оценка Министерства финансов РФ и шансы на получение средств из Фонда, но и весь последующий ход реализации реформ. Но несмотря на всю важность и серьезность данного документа на практике на ее подготовку отводится не более 2 месяцев. Причиной является то, что заявка субъектом РФ должна быть подана в течение двух месяцев с момента объявления отбора. В этот промежуток времени программа реформирования региональных финансов должна быть не только разработана, но и согласована и одобрена представительным органом, а также согласована с муниципальными образованиями. Приступать к формированию программы до начала отбора является нецелесообразным в связи с тем, что критерии отбора проходят процедуру изменения ежегодно, и данные изменения должны быть учтены в Программе. Эффективным способом решения данной проблемы является привлечение финансовым органом субъекта экспертной (научной) организации для написания Программы реформирования финансов.

Второе препятствие, возникающее при реформировании – это ограниченность временного пространства , отведенного для достижения установленных Министерством финансов РФ критериев, отражающих качественную составляющую управления финансами. На практике все заявленные критерии должны быть достигнуты в течении полутора лет с даты утверждения программы (конец года), до момента  завершения второго этапа, который заканчивается первого июля очередного года. Промежуточной отчетной датой является первое июля очередного года (момент завершения первого этапа). Значительный объем нормотворческой, аналитической и технической работы должны быть проделаны в сжатые сроки при одновременном выполнении значительного объема текущей работы органов исполнительной власти. Даже при высоком уровне квалификации аппарата государственного управления данная задача является сложновыполнимой и сопряженной с рядом рисков.

Путей решения данной проблемы несколько.

Первый способ заключается в концентрации всех ресурсов на выполнении критериев, утвержденный Министерством финансов РФ для получения средств из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. В целях избежания субъективизма при оценке выполнения программ критерии максимально формализованы, но это в свою очередь может повлечь их формальное и поверхностное выполнение. При избрании данного способа регионами чаще всего используется заимствование материалов других субъектов РФ, принятие нормативно-правовых актов неприменимых на практике, выполнение действий регламентированных программой исключительно формально. Доказательством данного факта может служить короткий срок действия значительного количества нормативно-правовых актов, принятых в рамках реализации Программы реформирования, срок действия завершается сразу же при завершении самой Программы. В краткосрочном периоде данный способ может оказаться эффективным, но при преследовании регионом стратегических целей – проигрышным.

Второй способ – это передача программы реформирования на аутсорсинг экспертным, научным, консультационным организациям. Ключевым фактором здесь будет являться квалификация, компетентность и добросовестность привлекаемых организаций. Оптимальным вариантом решения может являться ситуация, в которой в качестве главного исполнителя будет выступать организация, осуществлявшая подготовку программы. Это позволит избежать ряд разночтений положений программы реформирования, а также незнание сложившейся ситуации.

Существует так же и третий вариант решения проблемы, который представляет собой полноценное выполнение всех мероприятий программы собственными силами, с материальным стимулированием задействованных сотрудников, введением дополнительных штатных единиц. Данный способ является самым сложным для практического применения, в связи с недостатком опыта в области проектного управления, а также ограниченностью уровня оплаты труда. Будет сохраняться риск прекратить реализацию мероприятий и перейти к первому способу решения проблемы.

Все три варианта решения проблемы (и их комбинации) не исключают возможности решения значительного объема проблем, связанных с ограниченностью времени еще на этапе составления программы реформирования путем планирования эффективных механизмов внедрения, установление сроков выполнения всех видов работ, последовательности реализации программных мероприятий и достижения соответствующих эффектов.

Третьей проблемой, с которой сталкиваются органы государственной власти – это то, что уровень управления финансами, который должен быть достигнут по истечении двух лет является максимальным. Чаще всего претенденты на получение субсидий заявляют о достижении наивысших показателей, что чаще всего является невозможным, даже при оставлении «резерва» регион или муниципальное образование планируют максимальный уровень из реально достижимого. Катализатором данной ситуации является то, что индикатор характеризующий уровень управления финансами, планируемый к достижению при завершении программы – это основной фактор , влияющий на процесс отбора региона и следовательно на процедуру получения, либо не получения субсидий из Фонда.

Если органами государственной власти будут заявлены низкие показатели, то будет сохраняться риск не получить средства, если же заявить высокие, то опять же можно не выполнить все критерии и не получить средства, в то время как три четверти мероприятий, предусмотренных программой планируется финансировать за счет федеральных субсидий. Также необходимо отметить, что достижение заявленного уровня не зависит в полном объеме от региональных органов власти, которым в свою очередь приходится искать баланс между реальными возможностями субъекта РФ и максимально возможным уровнем.

Четвертая проблема – это завышенные или недостаточно проработанные требования, предъявляемые к отдельным оценочном индикаторам, утверждаемых Министерством финансов РФ. Нужно отметить, что с каждым годом таких требований становится все меньше. Наличие данного факта приводит либо к осложнению в процессе реализации программы, либо является препятствием в достижении планового показателя.

Последняя трудность, встающая перед регионами в ходе реализации программы – это срок предоставления субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Первый транш средств поступает по завершении первого этапа реализации, то есть через год, а второй – по завершении реформы. В основу финансирования программы положен принцип предоставления средств на основе возмещения – все расходы осуществляются за счет средств субъекта РФ, а по завершении отчетных периодов, если субъектами не были достигнуты дисквалификационные требования, то предоставляются средства из федерального бюджета. В сложившейся конъюнктуре, когда идет процесс сокращения доходной части региональных бюджетов финансирование за счет собственных средств является не только дополнительной нагрузкой на бюджет, но и довольно рискованной процедурой, так как получение средств из федерального бюджета не является гарантированным. Еще один аспект, на который необходимо обратить внимание это то, что отчеты о проделанной работе предоставляются в Министерство финансов РФ по состоянию на 1 июля, в то время как решение о предоставлении средств принимается в декабре месяце. Это является серьезной преградой для осуществления расходов на втором этапе. Расходы первого этапа могут быть возмещены только в конце следующего года, а по завершении второго этапа их получение оказывается под вопросом.

При сохранении института поддержки реформ региональными и муниципальными органами власти в области финансов будет необходима модернизация по следующим направлениям:

1. Ликвидация недостатков в системе оценки качества управления финансами. Необходимо привести критерии к объективно достижимому уровню, свести к минимуму влияние внешних факторов на конечный результат. Привести различные критерии к единой количественной оценочной шкале (проводить начисление оценочных баллов не только при  уровне программных расходов в размере 50 %, но и в меньших объемах присваивать им меньшие уровни – 25%, 40%).
2. Реализация программных мероприятий на основе принципа «одна цель, разные пути достижения». В настоящее время наблюдается его нарушение излишней регламентацией всех процессов, которые должны быть выполнены в ходе реформирования финансов.
3. Устранение диссонанса между прохождением отбора и реалистичностью поданной заявки. Повышение значения содержательной составляющей Программы реформирования, а также приведение верхних пределов плановых показателей к реально достижимым.
4. Устранение возможности формального достижения установленных критериев. Например, проведение оценки не только доли стандартизированных расходов, но и социальный, и экономический эффект от их осуществления.
5. Увеличение срока проведения реформы и предоставления субсидий до трех лет с целью повышения эффективности внедрения нормативных новаций.

Все выше перечислены направления по модернизации системы реформирования региональных и муниципальных финансов в первую очередь направлены не на упрощение процедуры реформирования, а на повышение социального и экономического эффекта от реализации программных мероприятий.

Еще одним подтверждением необходимости сохранения института поддержки реформ в области управления региональными и муниципальными финансами является необходимость разрешения системы проблем в данной сфере:

1. Органами государственной власти субъектов РФ и муниципальными органами власти не проводится планирование деятельности на среднесрочную и краткосрочную перспективу. Если же планирование осуществляется, то в его рамках не проводится инвентаризация бюджетных услуг, не применяются инструменты оценки действительной востребованности бюджетных услуг, не формируется и как следствие не учитывается потребность на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг в среднесрочной перспективе. Результатом этого является то, что планирование бюджета на очередной финансовый год проводилось не на базе многофакторной среднесрочной модели, а при помощи индексации расходов и доходов в текущем финансовом году. Стратегическое планирование не связано со стратегическими целями и задачами, не применяются методы программно – целевого подхода к управлению.
2. Низкий уровень интеграции оценки потребностей в бюджетных услугах в планирование деятельности органов исполнительной власти, что приводит к ситуации сложившейся настоящее время, когда отсутствует возможность определить какой объем средств из выделенных был направлен органами исполнительной власти на выполнение поставленных целей и задач, каковы приоритетные статьи расходной части в среднесрочной перспективе, какие бюджетные услуги и в каком объеме необходимо оказать гражданам РФ, какие меры должны предпринять органы исполнительной власти для повышения удовлетворенности населения бюджетными услугами.

Сложившаяся ситуация обусловлена следующими факторами:

• Недостаточно развит механизм определения востребованности и удовлетворенности населения бюджетными услугами и предоставление осуществляется в настоящее время как и предшествовавшие годы – без учета действительной потребности. Не осуществляется анализ потребителей услуг, их удовлетворенность ни на республиканском ни на муниципальном уровнях.

Это приводит к неэффективному и нерациональному использованию бюджетных средств, когда при прежнем объеме финансирования возможно было бы получить лучшие результаты.

• Не осуществляется контроль качества предоставленных бюджетных услуг. Во многих отраслях социальной сферы (образование, культура, здравоохранение и др.) четко не определены критерии определения качества оказанных услуг населению РФ. Это в свою очередь приводит к тому, что при неразвитости прогнозирования спроса на бюджетные услуги невозможно провести оценку качества предоставленных услуг. А это приводит к возникновению более глубоких проблем таких как отсутствие возможности проведения оценки эффективности расходования бюджетных средств, при финансировании бюджетных услуг и как следствие исключает возможность к переходу на бюджетирование ориентированное на результат.

Таким образом, сложившаяся система оказания бюджетных услуг нуждается в кардинальном совершенствовании по следующим направлениям:

• формирование перечня бюджетных услуг;
• принятие стандартов качества предоставления бюджетных услуг.

3. Отсутствует единая оценка качества деятельности бюджетных учреждений, а так же возможность предоставления бюджетных услуг негосударственными учреждениями. В связи с тем, что органами власти в предшествующие периоды не проводилась инвентаризация бюджетных услуг с позиции возможности их предоставления негосударственными учреждениями остаются неразработанными вопросы реструктуризации бюджетной сети в соответствии с потребностями населения в оказываемых услугах и передачи части полномочий в данной сфере негосударственным учреждениям.
4. Планирование и управление государственным долгом осуществляется недостаточно эффективно. Данную проблему возможно представить в виде трех компонент:
• планирование кассовых разрывов;
• соотнесение объема заимствований и реальных возможностей республиканского бюджета;
• систематизация предоставления государственных гарантий.