Совершенствование системы управления муниципального хозяйства

Анализируя перспективы развития отрасли ЖКХ нельзя не рассмотреть влияние мирового финансового кризиса на отрасль.

Важнейшей составляющей социальной безопасности граждан и социальной стабильности  в контексте новых геополитических реалий является устойчивое функционирование жилищно-коммунального комплекса страны. Жилищно-коммунальные услуги для населения имеют особое значение и являются жизненно необходимыми. От их качества и стабильности  зависит не только комфортность, но и безопасность проживания граждан в своих жилищах. Поэтому  внимание общества, государства к проблемам ЖКХ  должно быть постоянным, тем более  в период  мирового финансового кризиса.

Мировой финансовый кризис для жилищно-коммунальной сферы, скорее всего,  не будет иметь трагических  последствий. Оборот средств в отрасли не должен снижаться, так как спрос на жилищно-коммунальные услуги постоянен и к настоящему времени годовой объем предоставляемых услуг уже превысил 3 триллиона рублей.  В то же время, высокий уровень износа  основных фондов, превышающий 60%-ный рубеж, отсталые технологии, огромная финансовая задолженность, банкротство более половины предприятий потребуют государственной поддержки, чтобы не  привести отрасль к коллапсу. Сложность вопроса заключается в том, каким образом и какими мерами будет осуществляться эта поддержка.

По моему мнению, в период нарастания мирового финансового кризиса важнейшую роль стабилизатора ситуации и стимулятора развития отрасли должен выполнить  федеральный центр, не перекладывая решение проблем  на регионы, частный бизнес или на население. Необходима  активная, взвешенная государственная  организационно-экономическая,  финансовая и законодательная поддержка как отдельных предприятий, так и отрасли в целом. Наметившийся уход государства из жилищно-коммунальной сферы противоречит не только мировому опыту, но и сути  существования публичной власти.

ЖКХ - это естественная монополия, которая при умелом государственном регулировании должна и может функционировать высокоэффективно. Эксперименты, риски с жизненно важными коммунальными объектами (приватизация, концессия и т.д.), обслуживающими большое количество людей без абсолютной уверенности в их целесообразности, просто не допустимы.

Практический опыт показывает, что  за годы реформ, начиная с 1992 года, в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации сколько-нибудь существенных преобразований не произошло. Меры, принимаемые государством, не принесли ожидаемых результатов, так как они не носили комплексный характер и были декларативными. В результате отрасль стала отстойником нерешенных проблем, а аварийность на объектах ЖКХ уже рассматривается как угроза национальной безопасности страны.  
Особенно остро кризисное состояние отрасли проявляется в осенне-зимний период. В среднем за отопительный период  происходит около 250 тысяч различных нарушений в системах теплоснабжения, около 200 тысяч в системах водоснабжения, среди которых более ста крупных аварий, срок ликвидации последствий которых превышает предельно допустимые  36 часов. И это только те аварии, которые приобрели широкую известность и попали в статистическую отчетность. Общий уровень аварийности на 100 километров сети  в теплоснабжении составляет до 250 аварий, а в  водоснабжении - более 70.  За последние годы аварийность на объектах ЖКХ, а также количество техногенных разрушений с тяжелыми последствиями удвоилась, возросло  в 2-3 раза  время ликвидации последствий аварий и катастроф. Это значит, что снизилась надежность и устойчивость работы систем жизнеобеспечения населения. 33

Крупнейшая  авария произошла в январе 2009 года в системе водоснабжения г. Москвы, вследствие порыва водовода, отслужившего двойной нормативный срок, по причине  его  полного износа. 
Не лучшей была ситуация и в начале отопительного периода 2007-2008 года:  в Камчатской области, Республике Карелия, Республике Якутия, Пензенской, Сахалинской, Пермской, Челябинской,  Мурманской областях, г. Москве  произошли крупные аварии в системах энергоснабжения и водоснабжения населения. Весьма примечательная авария  случилась в системе электроснабжения Камчатского края, свидетельствующая о высокой степени износа основных фондов и общей безответственности лиц, осуществлявших подготовку региона к зиме. Первые морозы заставили жителей этого края прибегнуть к  электронагревательным приборам, так как системы теплоснабжения не были готовы к сезону надлежащим образом. Не выдержав резко увеличившейся нагрузки, электропровода расплавились, а трансформаторы вышли из строя. Ликвидация последствий этой аварии слишком дорого обошлась бюджету страны.

Таких примеров очень много. Статистика, хоть и избирательно,   но  констатирует высокую динамику роста общего числа аварий, пострадавших населенных пунктов и групп граждан. Возросло  также количество пожаров, взрывов бытового газа, разрушений жилых домов, школ и других объектов социально-бытового назначения.               

Практика показывает, что при понижении температуры наружного воздуха всего лишь до минус 20 градусов, а тем более при прохождении максимума нагрузок, в системах энергоснабжения  резко увеличивается количество отключений, повреждений, порывов сетей и других инцидентов, вплоть до крупных аварий и техногенных катастроф.

В последующие годы и до настоящего времени  количество аварий и пострадавших граждан имеет тенденцию только к росту (даже в период аномально теплых зим).

Основными причинами аварийности  в системах жизнеобеспечения являются: высокая степень износа (исчерпан ресурс) оборудования;  недостатки эксплуатации и ошибки персонала;  дефекты, допущенные при его ремонте;  неисправность или отключение приборов безопасности и предохранительных устройств;  нарушения водно-химического режима; использование непроектных видов топлива.

Все это перед  нашей северной страной ставит крупномасштабные задачи по реформированию и модернизации жилищно-коммунального хозяйства и требует принятия неотложных, адекватных мер по комплексному развитию отрасли, без кампанейщины обеспечить ее постоянное и надежное функционирование.  

Получается так, что проблемы ЖКХ замечаются только во время подготовки к зиме. На протяжении всего периода реформ, начиная с 1992 года по настоящее время, подготовка жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации к работе в зимних условиях проводится в одном и том же порядке. Федеральные, региональные органы власти, органы местного самоуправления ежегодно создают специальные штабы по подготовке объектов ЖКХ к зиме, разрабатывают  соответствующие планы и формируют бюджетные заявки на их выполнение. Отчетность о проделанной работе осуществляется по строго установленным статистическим формам.

Контролируют ход предзимних работ руководители регионов, а также федеральных ведомств, обеспечивающих решение тех или иных вопросов. В соответствии с действующими нормативными правовыми актами все подготовительные работы должны быть завершены к 15 ноября. Общий итог этих работ ежегодно подводится на заседаниях Правительства Российской Федерации. Предшествуют им, как правило, Всероссийские селекторные совещания. Результатами этой бурной и многогранной деятельности являются триумфальные отчеты о полной готовности ЖКХ страны к работе в зимних условиях.

Однако суровая действительность, как было показано выше, не прощает  поверхностного отношения к жилищно-коммунальной отрасли. Беспристрастный анализ состояния российского ЖКХ показывает, что достичь 100%-ной его готовности к зиме просто невозможно. 
По официальным данным Минрегиона России   и Госкомстата России темпы нарастания физического износа основных фондов ЖКХ  составляют 3-5% в год. На конец 2008 года износ основных фондов жилищно-коммунального комплекса составляет: котельных — 54,5%, коммунальных сетей водопровода – 65,3%, канализации – 62,5%, тепловых сетей – 62,8%, электрических сетей – 58,1%, водопроводных насосных станций – 65,1%, канализационных насосных станций – 57,1%, очистных сооружений водопровода — 53,9% и канализации – 56,2. Износ жилищного фонда приблизился к 55%-ному рубежу. При этом 30% основных фондов жилищно-коммунального хозяйства уже полностью отслужили нормативные сроки, в том числе более 34% котлов, 32% сосудов, работающих под давлением, и 28% трубопроводов пара.  Потери электроэнергии, тепла, воды и других ресурсов находятся в пределах  20-40%. 

По другим данным этих  же ведомств фактическая замена  инженерной инфраструктуры в 2008 году в сравнении с объемами  необходимой срочной  замены по причине крайней степени ее изношенности находится на следующем уровне: тепловые сети –  заменено 8,8 тыс. км  (18% от необходимого); водопроводные сети – 18,7 тыс. км (10%);  
канализационные сети – 7,4 тыс. км (13%); электрические сети – 67 тыс. км  (15%). 34

Согласно нормативным актам Российской Федерации и действующей статистической отчетности в системах  теплоснабжения страны паспортизации  подлежит 84435 отопительных котельных, 26968 центральных тепловых пунктов, 197440 километров тепловых сетей, 1340 электросетевых организаций, 447024 километров электрических сетей, а также множество электростанций, электрических подстанций, отопительно-производственных котельных, имеющих в той или иной степени отношение к теплоснабжению населения. Однако в отчетах федеральных ведомств значатся совсем другие цифры, которые на 10 – 15% меньше официальной статистики. При этом от 20% до 30% из этих объектов теплоснабжения вообще не представлялись на «паспортизацию». Еще столько же объектов к установленному сроку просто не смогли получить требуемые паспорта готовности к сезонной эксплуатации.

Согласно данным  Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора)  на 15 ноября 2008 года «паспортизация»  энергоснабжающих организаций Республики Саха (Якутия), Чеченской Республики, Алтайского края, Томской области находилась на уровне менее 35%, по таким же организациям   Республики Хакасия, Красноярского края, Архангельской области, Амурской области, Читинской области, Усть-Ордынского Бурятского округа  — ниже 70%. При этом на многих теплоснабжающих предприятиях отсутствовали  аварийный запас материалов, нормативные запасы основного топлива, не проведены режимно-наладочные испытания котельных установок и систем химводоподготовки, не укомплектован штат обученным и аттестованным персоналом. 35

Вызывает удивление, каким же образом определяется  стопроцентная готовность теплоснабжающих организаций к зиме. Кроме этого, к началу отопительного периода аналогичные паспорта должны быть получены на определенные объекты  газоснабжения и жилищный фонд. 

По официальным сведениям Минрегиона России  на 1 ноября 2008 года подготовлено к зиме 1,95 млрд.кв. метров жилищного фонда, что  по  мнению этого ведомства составляет 100%. Однако в реальности уровень готовности жилищного фонда, исходя из приведенных данных, соответствует только 62%, так как по данным Госкомстата России   жилфонд  нашей страны составляет  3,058 млрд. кв. метров. В соответствии с пунктом 2.6 «Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда», утвержденных постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N170 и  зарегистрированных в Минюсте РФ 15 октября 2003 г. N5176, государственный, региональный, муниципальный жилищный фонд должен быть подготовленным к зиме в полном объеме.

Но как можно получить паспорта готовности на 103 млн. кв. метров (по некоторым оценкам 500 млн. кв. метров) аварийного или ветхого жилфонда? Какие акты готовности можно получить на многоквартирные дома (около 40%), в которых  десятилетиями  не проводился капитальный ремонт? Сегодня более 45% лифтов уже отслужило свой срок. Ежегодно в нашей стране капитально ремонтируется от 30 до 35 млн.кв.м  жилья или 1% от всего жилищного фонда.  Но за этот же период 5 млн. кв. м. жилья становится аварийным. В текущем году заработал Фонд содействия реформированию ЖКХ (250 млрд. руб.), созданный в соответствии со 185 федеральным законом.  Как оказалось, освоить эти средства – трудная задача.

Уровень подготовки насосных станций, водопроводов, очистных, гидротехнических сооружений, трансформаторных подстанций и других объектов систем жизнеобеспечения ежегодно к контрольному сроку составляет, как правило, менее 60%. Долгие годы не решаются   вопросы обеспечения объектов социальной сферы, прежде всего здравоохранения,  альтернативными источниками питания на случай аварийных ситуаций.  
Как видим, оснований для значительной части населения оказаться  зимой без тепла, воды или света  достаточно много.   Данные о состоянии отрасли, о резком нарастании уровня аварийности за последние годы в концентрированном виде показывают, что жилищно-коммунальное хозяйство находится в системном кризисе. В новых геополитических реалиях  необходимо  осуществить комплекс эффективных мер  по срочной  модернизации ряда систем энергоснабжения,  водоснабжения и других объектов ЖКХ, чтобы избежать отрицательного воздействия мирового финансового кризиса.

Наиболее рациональным режимом работы отрасли в условиях дефицита ресурсов является недопущение перехода за критическую точку, для чего необходимо осуществить мониторинг состояния систем жизнеобеспечения, поменять или отремонтировать в ближайшее время определенную часть сетей и оборудования (по нашей оценке около 30%). В противном случае не вложенные вовремя, или вложенные в недостаточном объеме средства для воспроизводства, «возвращения» надежностных параметров системы потребуют их  вложения примерно в квадратичной зависимости от недоремонта и упущенного срока. Модернизация этих систем может быть осуществлена при поддержке государства в два-три года, что даст возможность в последующие годы после отступления мирового финансового кризиса  создать все предпосылки для завершения реформы и дальнейшего  развития отрасли.

В этой связи необходимо выполнить следующие первостепенные действия:

• разработать и утвердить Комплексную антикризисную программу  функционирования  ЖКХ Российской Федерации на 2009-2010 годы;
• разработать план антикризисных организационно-экономических действий государства, в том числе по модернизации объектов ЖКХ, энергоресурсосбережению, а также по  привлечению дополнительных трудовых ресурсов из безработных граждан на общественные работы и мигрантов;  
• определить перечень предприятий, региональных и муниципальных систем жизнеобеспечения, которым буде оказана неотложная финансовая помощь из федерального бюджета; 
  - принять основополагающие для отрасли федеральные законы «Об основах функционирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации», «О финансово оздоровлении предприятий ЖКХ», «О тарифной политике в жилищно-коммунальной сфере»;
• принять нормативные правовые акты по совершенствованию тарифной политики в ЖКХ на период мирового финансового кризиса;
• принять действенные меры по повышению роли социальных факторов в период реализации антикризисных мер, в том числе по развитию социального партнерства и социальной защите малоимущих граждан. 36

Но, прежде всего, необходимо навести порядок в учете имущества ЖКХ. На всех уровнях, во всех организациях, провести инвентаризацию всех объектов ЖКХ, тщательный мониторинг по определению их истинного состояния. Без наличия данной достоверной информации трудно разрабатывать программы развития отрасли. Между тем, о масштабах предстоящих работ можно судить по следующим сведениям органов государственной статистики.