Совершенствование системы управления муниципального хозяйства

 

   

                                                                                                                                                                                  

  

 

 

 

Рисунок 3.1. Социально-рыночные императивы развития  
предпринимательской деятельности предприятий ЖКХ 28

В России одной из ключевых проблем начала XXI века является повышение качества жизни населения до уровня, делающего привлекательной не только реализацию его трудового, экономического и социального потенциала, но и многих других условий жизнедеятельности. При  этом  особую  социально-экономическую  значимость  приобретает  задача  повышения  эффективности  жилищно-коммунального  хозяйства,  кризисное состояние которого обусловлено неадекватной системой управления, дотационностью и неудовлетворительным финансовым положением жилищно-коммунального комплекса. При анализе предприятий ЖКХ обнаруживаются:

• значительная  задолженность  по  оплате  услуг ЖКХ;
• высокая  степень  изношенности  основных фондов;
• наибольшая их изношенность отмечается в системе водоснабжения;
• значительная  дебиторская  и  кредиторская  задолженность  организаций  ЖКХ;
• отсутствие экономических стимулов снижения издержек;
• неразвитость конкурентной среды.

Существующая в России система государственного регулирования жилищно-коммунального  хозяйства не  обеспечивает  баланс интересов  общества и предприятий отрасли, мало влияет на создание условий социальной стабильности и на повышение  уровня благосостояния населения. Рассмотрению причин  такого положения, анализу теории и практики функционирования ЖКХ посвящены работы Д.М. Жукова, В.А. Крылова, Т.К. Руткаускас, Е. Г. Ясина и др., в которых, кроме прочего,  с позиций неоинституционализма выявляется природа  государственного регулирования отрасли.

Необходимость комплексного исследования институциональной среды и системы регулирования ЖКХ актуализируется в условиях, когда значительные государственные обязательства  не  обеспечиваются  соответствующим  объемом  финансирования.  Это приводит к провалам в практике функционирования и государственного регулирования ЖКХ как важного элемента общественного сектора экономики России и требует качественно нового подхода к его организации, который должен учитывать сложившуюся экономико-правовую практику оформления взаимоотношений государства с производителями и потребителями жилищно-коммунальных услуг.

Предприятия жилищно-коммунального хозяйства делятся на ресурсоснабжающие (поставщики коммунальных ресурсов) и обслуживающие жилищный фонд. И те и другие  являются  общественно  полезными  предприятиями. Низкая  эластичность  спроса и социальная важность жизнеобеспечивающих жилищно-коммунальных услуг, а также существующие в настоящее время в России относительная неизбирательность и практическая неисключаемость из потребления указанных благ позволяют считать производимые в отрасли продукцию и услуги общественным благом. Это ставит под сомнение задачу превращения ЖКХ в полноправного агента рынка и рыночной экономики. 29

Другая  особенность  сферы ЖКХ  состоит  в  том,  что  коммунальные  услуги  предоставляются  локальными  монополиями.  Предприятия ЖКХ участвуют в освоении неблагополучных территорий, это требует государственной поддержки населения по оплате услуг. Налицо двойственная природа услуг жилищно-коммунального сектора: с одной стороны, они – такой же предмет рыночного торга, как и любое иное экономическое благо, а с другой – эти услуги обеспечивают общественные потребности, и поэтому можно расценивать жилищно-коммунальное хозяйство как агента в сфере производства общественных благ, выполняющего волю принципала, т. е. государства.

В соответствии со ст. 1005 ГК РФ «по агентскому  договору  одна  сторона  (агент)  обязуется  за  вознаграждение  совершать  по  поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала. По сделке, совершенной агентом с третьим лицом от своего имени и за счет принципала, приобретает права и обязанности агент, хотя бы принципал был назван в сделке или вступил с третьим лицом в непосредственные отношения по исполнению сделки. По сделке, совершенной агентом с третьим лицом от имени и за счет принципала, права и обязанности возникают непосредственно у принципала». Принципалом является  государство  в  лице  его  органов  и  других  уполномоченных  организаций, агентом  –  предприятия ЖКХ,  третьей  стороной  выступают  потребители жилищно-коммунальных  услуг. Права  и  обязанности  принципала  (государства,  а  в широком смысле сюда следует включать и органы муниципального самоуправления) возникают постольку, поскольку он участвует в финансировании сделки по предоставлению жилищно-коммунальных услуг. Третья сторона потребляет указанные услуги в качестве гражданина государства, жителя того или иного муниципального образования. Таким путем государство передает право пользования услугами ЖКХ физическому лицу как частичному собственнику государственного имущества, ранее делегировавшему право  по  распоряжению  бюджетом  страны  или муниципального  образования  органам государственного управления.

В структуре расходов бюджета присутствуют расходы, направляемые на финансирование ЖКХ, а именно: на ремонт инженерных коммуникаций и многоквартирных домов, ликвидацию ветхого жилья и переселение семей из ветхого жилья в благоустроенное жилье, на возмещение убытков жилищных предприятий, возникающих вследствие  государственного  регулирования  ценообразования,  на  поддержку  малоимущих слоев населения по оплате услуг отрасли и т. д. В этом отношении ЖКХ выступает агентом  в  реализации  социально  обусловленных  целей  общественного  сектора  экономики. Таким образом, производство общественных благ обеспечивается общественными расходами (расходы бюджета), ЖКХ финансируется из бюджета с целью производства общественных благ, и это свидетельствует о его принадлежности к общественному сектору экономики.

С точки зрения сторонников теории общественного сектора блага, производимые предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, относятся к категориям локальных и социально значимых благ. К общественным благам в жилищно-коммунальном хозяйстве в России в настоящее время относятся:

• жилищно-коммунальные услуги, которые предоставляются всем гражданам без ограничения в доступности благ,  так как обеспечение населения  услугами  есть основа жизнедеятельности населения и территорий;
• жилищно-коммунальные услуги, которые предоставляются с целью развития территорий, неблагополучных с учетом природно-климатических факторов, в связи с тем, что рынок не способен решить задачу освоения подобных территорий;
• предоставление социального жилья малоимущим;
• капитальный ремонт жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры;
• государственные программы поддержки населения по оплате услуг:  субсидии малоимущим, льготы отдельным категориям граждан и бюджетная доля в тарифах на оплату услуг;
• государственный  контроль  качества  предоставляемых  услуг  путем  лицензирования, стандартизации услуг и т. п.

Характер  государственного  вмешательства  должен в каждом отдельном случае соответствовать специфике конкретных провалов рынка. 30

При этом изъяны рынка необходимо сопоставлять с провалами государства. Ответом государства на ситуацию с «безбилетным пассажиром», ассиметрией информации и неспособностью рынка выявить действительные общественные предпочтения являются:

• прямое  обеспечение,  включая  производство,  общественных  благ.  В  жилищно-коммунальной отрасли это – меры по оказанию социальной поддержки малоимущим по оплате услуг отрасли и обеспечению социальным жильем; государственное регулирование ценообразования естественных монополий отрасли; установление стандартов, обеспечивающих нормальное функционирование среды проживания населения и, соответственно,  стандартов  обслуживания жилищными предприятиями;  установление бюджетной доли по оплате услуг (неполная оплата услуг населением, например гражданин оплачивает 90% экономически обоснованной стоимости услуг, 10% – бюджетные дотации поставщикам услуг);
• защита прав потребителей от недобросовестных производителей товаров и услуг посредством государственного лицензирования и сертификации услуг;
• наличие государственной собственности (муниципальные унитарные предприятия, обеспечивающие производство и поставку коммунальных ресурсов; государственный и муниципальный жилищные фонды);
• использование политического процесса, выборов и т. п. в целях агрегирования индивидуальных предпочтений в отношении общественных благ и формирования необходимой институционально-правовой среды для их обеспечения на требуемом с учетом интересов общества уровне.

Провалы государства в ЖКХ проявляются:

• при формировании принципов  разделения  соответствующих предметов  ведения, полномочий  и  ответственности между  уровнями  власти  (прежде  всего  это  проявляется в принятии законодательных актов на уровне Федерации и в отсутствии соответствующего обеспечения исполнения принятых актов. Например, Федеральная служба по тарифам устанавливает предельные индексы роста оплаты  гражданами жилищно-коммунальных услуг, при этом финансирование из федерального бюджета на покрытие убытков жилищных предприятий не предусматривается. Основная нагрузка приходится на региональный и местный бюджеты, что в конечном счете влияет на развитие отрасли и условия жизнедеятельности на данной территорий);
• в  половинчатости  жилищной  реформы,  препятствующей  формированию  класса эффективных собственников;
• в установлении цен и тарифов ниже экономически обоснованного уровня, что приводит к недофинансированию и  недопроизводству  услуг,  к  зависимости жилищных предприятий от бюджетного финансирования и, как следствие, к ухудшению качества оказываемых услуг;
• в сохранении государственной собственности на предприятия;
• в убыточности предприятий отрасли; как следствие, ее инвестиционная непривлекательность.

Кроме  вышеперечисленного,  специалисты высказывают мысль о необходимости  совершенствования национальных прав  собственности, а именно: права на компенсацию при проживании в неблагоприятных природно-климатических условиях за счет использования ренты от добычи нефти, газа и других полезных ископаемых, предоставления территории для их транспортировки и т. п. 31 В бывшем СССР этот механизм был реализован через районный коэффициент, «северные» и другие надбавки к заработной плате. По нашему мнению, возможны и иные формы стимулирования населения к закреплению в особых природно-климатических условиях, в том числе через дополнительные субвенции на приобретение услуг ЖКХ.

Неэффективность рыночной среды в ЖКХ накладывается на неэффективность государства. Возникающий при этом отрицательный баланс необходимо учитывать при формировании механизма регулирования деятельности отрасли и определении конкретного  сочетания в нем  государственных и рыночных рычагов. Этот механизм должен обеспечивать:

• воспроизводство рабочей силы, устойчивый экономический рост, развитие и гарантии экономической и социальной, в том числе геополитической, безопасности выпадающих из процесса  глобализации  территорий, повышение  эффективности  экономики в целом и общественных расходов в частности;
• развитие территорий с неблагоприятными природно-климатическими условиями и вовлечение их в общественное производство;
• оказание  государственной  поддержки  населению  по  оплате  жилищно-коммунальных услуг таким образом, чтобы исключить дотационность отрасли. В настоящее время  исполнение  государством  своих  обязательств  по  оказанию  поддержки  отдельным категориям населения и малообеспеченным гражданам по оплате услуг ложится  тяжелым  бременем на поставщиков  услуг. Посредством их исключения необходимо изменить схему взаимодействия государственных органов исполнительной власти, поставщиков услуг и населения;
• полноценную  конкуренцию  со  стороны  производителей  услуг.  Для  этого  необходимо  вместо муниципальных  унитарных жилищных предприятий – преобладающих ныне поставщиках жилищно-коммунальных  услуг  –  создать  конкурирующие рыночные компании, а также снять административные барьеры, препятствующие их деятельности;
• демонополизацию  отрасли. Особенностью  коммунальной  инфраструктуры  является монопольное  положение  большинства  предприятий  комплекса  на  локальных рынках  (как  правило,  в  пределах  поселений). С  одной  стороны,  это  связано  с монопольным положением предприятий, обеспечивающих поставку ресурсов по сетевым системам (водоснабжение и др.), а с другой – монополизм в жилищном секторе и секторе благоустройства является в значительной степени продуктом социалистической системы хозяйствования, и развитие рыночных институтов в конечном счете приведет к демонополизации этих секторов;
• полноценную  конкуренцию  со  стороны  потребителей  услуг,  т.  е. формировать класс  эффективных  собственников жилья. На  сегодняшний  день  сложилась  практика  неучастия  собственников  жилья  в  управлении  недвижимостью.  Формирование класса  эффективных  собственников  базируется,  прежде  всего,  на  заинтересованности собственников в принятии решений о выборе способов управления домом, в непосредственном участии в управлении недвижимостью и т. п.;
• полное возмещение всех экономически обоснованных расходов производителей услуг с целью создания благоприятного инвестиционного климата в отрасли и на территории. 32

Ключевой  проблемой жилищно-коммунального  хозяйства  является  его  общетехническая  деградация,  обусловленная  систематическим  недофинансированием.  Содержание ЖКХ  в  его  нынешнем  виде  становится  непосильно  как  для  потребителей жилищно-коммунальных услуг, так и для их производителей. Это делает особенно актуальным институциональные аспекты развития ЖКХ, в том числе разрешение таких проблем, как монополизм коммунальных предприятий, неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности и со стороны работников отрасли за количество и качество оказываемых услуг населению, и  со  стороны населения, отсутствие четко определенных полномочий и разделение функций между уровнями власти и, как следствие, отсутствие финансовой обеспеченности государственных обязательств.

Теоретическая разработка подходов к осуществлению институционального обновления жилищно-коммунального  хозяйства является базой для подготовки методологических и практических предложений по выводу отрасли из кризисного  состояния.

В этой связи хотелось бы выделить следующие проблемы, которые предстоит решить.

Прежде всего, требуется определить общую методологию решения проблем ЖКХ с позиций их увязки с повышением жизненного уровня населения. Предлагаемые подходы и программы решения проблем ЖКХ исходят из отраслевого принципа. Но поскольку они затрагивают интересы всех граждан страны, то следует решать проблемы ЖКХ не как отраслевые, а как общеэкономические. Другая  группа  проблем  связана  с  негативным  общественно-психологическим  настроем  в  обществе,  которому  необходимо  противопоставить  рыночно-институциональное  воспитание  населения,  которое  состоит  в  привитии  собственникам жилья чувства ответственности не только за его сохранность, но и за полноценное финансово-экономическое содержание объекта частной собственности.

Для достижения положительных результатов в процессе реформирования ЖКХ требуется решить основную стратегическую задачу – осуществить институциональное обновление ЖКХ.

Институциональные преобразования в жилищно-коммунальном хозяйстве при активной поддержке проводимых преобразований со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечат рост эффективности экономики, устойчивость  и  надежность  функционирования ЖКХ,  повышение  качества  жилищно-коммунального  обслуживания  населения,  более  высокий  уровень  благосостояния общества  в целом. Для  дальнейшего развития  сферы жилищно-коммунальных  услуг необходимо определить такие условия деятельности агента (ЖКХ), которые максимизируют ожидаемый результат принципала – государства и его граждан, выступающих в роли третьих лиц, при условии максимизации дохода агента – организации или предприятия ЖКХ.