Совершенствование системы управления муниципального хозяйства

В настоящее время жилищно-коммунальный комплекс Российской Федерации включает в себя около  50 тысяч  предприятий и организаций, оказывающих населению страны более 20 видов жилищно-коммунальных услуг, формирующих среду обитания человека.

Жилищно-коммунальный комплекс предоставляет услуги  в  объеме 8% ВВП РФ  и  оказывает большое влияние на макроэкономическую ситуацию в стране. Численность работающих в жилищно-коммунальном хозяйстве более 3 млн. чел. Стоимость основных фондов ЖКХ  составляет 1,5 трлн. руб. (около трети  основных фондов страны). Жилищный фонд превышает 30% всего воспроизводимого недвижимого имущества Российской Федерации и включает в себя более 3  млрд.кв. метров  жилья, в том числе  2,8 млн. многоквартирных домов, как правило, благоустроенных: водопроводом – 74,2%, канализацией – 70%, центральным отоплением – 75%, ванными – 64,4%, горячим водоснабжением – 61%, газом — 70,2%.  
Жилищно-коммунальный комплекс включает в себя также   4,2 млн. объектов инженерной инфраструктуры, потребляет около 20% энергоресурсов страны (по углю более 13 млн.тонн, жидкого топлива — 4 млн.тонн с обеспечением северного завоза топлива в труднодоступные районы).

В бюджетах муниципальных образований расходы на ЖКХ  составляют от 30% до 40% и более. Значительная часть этих средств направляется на неотложные нужды по модернизации, ремонту,  замене трубопроводных сетей,  теплоэнергетического оборудования и насосных станций.

Дефицит финансовых средств – главная проблема отрасли.  На начало 2009 года кредиторская и дебиторская задолженности организаций ЖКХ достигли в пределах 350 млрд. рублей каждая. Сформировалась она в основном по причине неисполнения государством своих обязательств как в настоящее время, так и в предыдущие годы. В этом же причина массового  банкротства предприятий ЖКХ. Необходимо в кратчайшие сроки произвести взаимозачеты и реструктуризацию задолженностей, в чем видится одно из предназначений федерального  закона «О финансовом оздоровлении предприятий ЖКХ».

По данным Госкомстата России  фактическая потребность в срочной замене тепловых сетей  составляет 45,1  тыс. км  (21% от  их общей протяженности),  водопроводных сетей 176,5   тыс. км  (33% от их общей  протяженности), канализационных сетей 52,5  тыс. км  (30,4% от всей их протяженности). Для проведения этих работ, а также на строительство и модернизацию котельных, насосных станций,  центральных тепловых пунктов, гидротехнических сооружений в оптимальных ценах текущего года  требуется  1,5-2  трлн. рублей.

Фактические обязательства государства по капитальному ремонту жилфонда и переселению граждан из аварийного жилья  составляют  около 3  триллионов рублей.

Таким образом,  для первого и наиболее важного этапа, который во многом определит стратегию ЖКХ, потребуется около 5 триллионов рублей государственных инвестиций. 37

Для начала реальной модернизации и реформирования жилищно-коммунальной сферы, для надежности и устойчивости функционирования систем жизнеобеспечения населения, а также  для стабильности в обществе необходимо изыскать эту сумму финансовых средств, чтобы осуществить  одновременное и достаточное их вложение в отрасль, а затем передать объекты ЖКХ эффективному собственнику. И сделать это целесообразно в ближайшие два года.

Государственная поддержка ЖКХ должна быть более действенной. Если в настоящее время государство не готово на одноразовое и достаточное инвестирование средств, то оно должно осуществлять помощь предприятиям отрасли через федеральную целевую программу  «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» в значительно больших объемах, чем  это делалось в ближайшие годы и без драконовских требований софинансирования. К тому же данные средства должны использоваться эффективно, а не так как в последние годы — только наполовину.  
Вот примеры. В  2006 году  на  цели модернизации ЖКХ было выделено  3,8 млрд. рублей, которые в установленном порядке были распределены на 86 объектов ЖКХ. Однако на конец года  введено в эксплуатацию чуть более половины объектов от запланированных. Финансирование ФЦП «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» в 2007 году предусмотрено в объеме 5 млрд. руб. Включено в план – 239 объектов. Только 90 объектов (то есть 37%) имели достаточную степень готовности, чтобы быть принятыми в эксплуатацию к началу 2008 года.  Эта тенденции прослеживается на протяжении нескольких последних лет: доля введенных объектов от профинансированных не превышает даже 50%  (2003 год: из 89 объектов введено только 15%; 2004 год: из 199 введено 12%; 2005 год: из 131 объекта – 11%).  Таким образом мы плодим долгострои, от которых нет пользы жилищно-коммунальному хозяйству, а финансовые средства зачастую используются нерационально.

В 2008 году началось активное использование средств  нового «фонда ЖКХ», созданного в соответствии с Федеральным законом «О содействии реформированию ЖКХ». Упомянутый Фонд  призван до  2011 года решить проблему капитального ремонта жилфонда и переселения граждан из аварийного и ветхого жилья.  На эти цели, как известно, выделено  250 млрд. рублей (10% от необходимого) из средств  федерального бюджета, а также планируется выделять по  140 млрд. рублей в год из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако эффективность их использование оставляет желать лучшего. 
3 декабря 2008  года в Министерстве регионального развития Российской Федерации под председательством заместителя председателя Правительства России Дмитрия Козака состоялось заседание наблюдательного совета государственной корпорации — Фонда содействия реформированию ЖКХ. Выступая на заседании, генеральный директор государственной корпорации Константин Цицин сообщил, что по состоянию на 1 декабря положительное решение о выделении средств Фонда на капитальный ремонт домов и переселение граждан из аварийного жилья принято по 107 заявкам 74 субъектов федерации, на общую сумму 42,4 миллиарда рублей, что составляет только 59 процентов от лимита на 2008 год. 23 субъекта федерации практически полностью выбрали лимит, запланированный  на 2008 год.

В рамках мер, предусмотренных государством для стимулирования рынка жилищного строительства, 1 декабря 2008 года вышел новый Федеральный Закон №225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон предусматривает выделение субъектам Российской Федерации 50 миллиардов рублей из Фонда содействия реформированию ЖКХ с целью выкупа квартир в строящихся домах. 38

Перечисленные выше, уже действующие меры государственной финансовой поддержки, с одной стороны, недостаточны, и с другой стороны, неэффективны. Потребуется разработка дополнительных более действенных механизмов рационального использования бюджетных средств.

Важнейшим условием финансовой стабильности в ЖКХ является  взвешенная тарифная политика как для населения, так и для промышленных предприятий. Тарифы должны быть экономически обоснованными. Важно предусматривать в них инвестиционную составляющую.   Необходимо исключить ситуацию, когда  на уровне субъектов Федерации и  муниципальных образований тарифы устанавливаются ниже  издержек на производство услуг. Федеральные и региональные власти должны компенсировать  финансирование той доли, на которую был сокращен экономически обоснованный тариф, а также обеспечить  поддержку малообеспеченных граждан через их персонифицированные счета. 
При разработке мероприятий по ограничению роста тарифов на услуги ЖКХ важно учитывать, что эти тарифы зависят не только от финансового состояния и эффективности  хозяйственной деятельности каждого  предприятия, но в первую очередь от тарифов, действующих в  «большой энергетике», ведь в структуре себестоимости ЖКУ расходы на энергетическое обеспечение по отдельным подотраслям составляют 60-70%. Поэтому государство должно ответственно регулировать тарифы как в топливно-энергетическом комплексе страны, так и в ЖКХ.      

Тарифное регулирование, как известно, в настоящее время осуществляется в соответствии с так называемыми 306 и 307 постановлениями Правительства Российской Федерации. Практика их  применения показала, мягко говоря, несоответствие требованиям дня.  Поэтому общественность возлагала большие надежды на новые нормативные правовые акты в области тарифообразования. Летом 2008 года был принят  важный  документ -  «Об основах ценообразования и порядке  регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» (постановление Правительства РФ  от 14 июля 2008 года, №520). Это наиболее проработанный документ, который может в условиях финансового кризиса удержать отрасль от падения.

В соответствии с пунктом 27 этого документа при определении расходов, составляющих затраты на оплату труда, органы регулирования руководствуются  федеральными, региональными и территориальными Отраслевыми тарифными соглашениями.

Конкретизирована  структура, принципы формирования тарифов, предусмотрены гибкие системы их применения.

Реализация Отраслевого тарифного соглашения в ЖКХ на 2008-2010 годы приблизит заработную плату работников отрасли к прожиточному минимуму, будет стимулировать их производственную деятельность, обеспечит социальную защиту. В этом и заключается  роль социального  фактора, без учета которого провозглашенные реформы не состоятся. 
Тарифная политика продолжает совершенствоваться. В настоящее время применяются надбавки к тарифам на услуги коммунальных организаций и формирование тарифов на подключение исходя из необходимости обеспечения финансирования инвестиционных программ по модернизации коммунального комплекса. Предполагается, что они будут регулироваться через установление фиксированных тарифов, установление предельных тарифов (причем как максимального, так и минимального),  индексацию установленных тарифов. Регулируются также  тарифы на холодную и горячую воду, тарифы на водоотведение и очистку сточных вод, а также тарифы на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов. Кроме того, предполагается регулировать и тарифы на подключение к системам холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, электро- и теплоснабжения. Предусматривается возможность установления дифференцированных тарифов для разных категорий потребителей, предлагается введение двухставочных тарифов. Однако этот подход возможен только в случае повсеместного введения приборного учета — счетчиков на воду, тепло. Понятно, что в этом случае соседи, живущие рядом, не будут «переплачивать» друг за друга, как это нередко происходит сейчас, когда плата рассчитывается по средним объемам потребления и в зависимости от площади жилья… 39

Внедрение новых тарифов потребует разработки специальных Методических рекомендаций,  содержащих указания по расчету двухставочных тарифов на тепловую энергию, отпускаемую потребителям муниципальными теплоэнергетическими предприятиями и предназначены для использования коммунальными теплоснабжающими предприятиями (предприятия объединенных котельных и тепловых сетей, предприятия тепловых сетей, районных и квартальных котельных с тепловыми сетями, находящимися на самостоятельном балансе).

Финансовое оздоровление предприятий через господдержку и взвешенную тарифную политику будет способствовать  обновлению основных фондов отрасли, осуществлению мер по энергоресурсосбережению, повышению качества и надежности жилищно-коммунальных услуг.

Благодаря мерам экономии и бережливости, проблемы ЖКХ давно и успешно решены в Германии, Чехии, Казахстане и др. странах.   Квинтэссенцией их опыта является адекватная плата за предоставленные услуги, гибкая социальная защита малоимущего населения, повсеместная  экономия и бережливость жилищного фонда,  воды, газа, электрической и тепловой энергии и других ресурсов.

Энергосбережение в современных экономических условиях является не просто составной частью, а ключевым элементом модернизации коммунального комплекса России. Это фундамент финансового оздоровления предприятий. Некоторые мероприятия энергосбережения позволяют получить 30% и более экономии топлива — продукта, который имеет постоянный спрос на рынке.

Снижение издержек при предоставлении жилищно-коммунальных услуг поможет стабилизировать тарифы для населения.              Экономия единицы энергии на конечной стадии ее потребления приводит к экономии 3-4 единиц первичного энергоресурса, а иногда и 10-15 единиц — в зависимости от эффективности всех стадий преобразования, транспорта и распределения, которые проходят первичные ресурсы на пути до конечных потребителей.

Обеспечение электроэнергией, теплом, горячей водой — это более чем 35% от всего выполняемого в ЖКХ объема работ. Плата за отопление и горячее водоснабжение составляет около 70% в структуре всех расходов на услуги ЖКХ. Это довольно ощутимая величина. Поэтому одним из основных звеньев мероприятий, проводимых по модернизации жилищно-коммунального хозяйства, является рациональное теплоснабжение населения. Здесь необходимы меры как по развитию традиционных централизованных систем теплоснабжения, где для них созданы  условия, газификации широкого круга населенных пунктов страны, так и внедрение систем поквартирного теплоснабжения. Широкое применение поквартирного отопления существенно снизит расходы россиян на коммунальные платежи, сократит расходы в бюджетах муниципалитетов, окажет благоприятное влияние на социальную ситуацию в регионах, научит потребителя экономить ресурсы.  При децентрализации  систем теплоснабжения, например, существенно экономится топливо, обеспечение населения теплом и горячей водой стабилизируется. От централизованного теплоснабжения к эффективному и гарантированному энергообеспечению каждого потребителя — вот тот путь, который необходимо пройти современному  ЖКХ.

Важными направлениями модернизации  ЖКХ являются также  совершенствование законодательства, формирование новых отношений собственников в жилищной сфере, а также повышение роли социальных факторов: подготовка и переподготовка кадров, улучшение менеджмента,  защита малообеспеченных граждан, государственно-частное партнерство и партнерство в области социально-трудовых отношений. По этим  направлениям должны быть разработаны соответствующие подпрограммы или комплексы мероприятий.  40