Правовые проблемы государственного регулирования внешней торговли товарами: международно - правовой аспект

Механизм нетарифного  регулирования в Российской Федерации  переживает период реформирования, обусловленного задачами адаптации российского  законодательства к правилам ВТО и интеграционными процессами на постсоветском пространстве. ⁶⁰

Механизм внешнеторгового  регулирования в Российской Федерации  постоянно развивается. В полной мере это касается и его нетарифного  инструментария.

Одним из направлений  повышения эффективности механизма нетарифного регулирования является оптимизация его организационной структуры. В последние годы институциональная составляющая этого механизма претерпела существенные изменения и стала более походить на американскую модель, в которой полномочия по установлению и применению нетарифных ограничений рассредоточены между рядом государственных органов (министерств, агентств, комиссий и т.д.). ⁶¹В этих условиях особую роль приобретает хорошо налаженная координация различных институтов государственной власти и публичной администрации.

В Российской Федерации  развитие организационной основы нетарифного  регулирования пошло по пути усложнения специализации управленческого  аппарата и дробления компетенций.

На первом этапе произошло  разделение "гражданской" и "военной" составляющих механизма нетарифного регулирования. В начале 2000-х гг. были созданы две фактически автономные подсистемы нетарифного регулирования, имеющие собственные организационно-правовые основы. Из общего внешнеторгового оборота, регулировавшегося Минэкономразвития России в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", в 2003 году были выделены поставки в рамках военно-технического сотрудничества, а также товары и предметы двойного назначения, которые регулировались в соответствии с иной нормативно-правовой базой (Федеральные законы "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" и "Об экспортном контроле" и принятыми в соответствии с ними подзаконными актами). Регулирующими институтами во втором случае наряду с Президентом РФ и Правительством РФ стали выступать специально созданные федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Минобороны России, - Федеральная служба военно-технического сотрудничества (ФСВТС) и Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК).⁶²

Дальнейшее реформирование системы федеральных органов  исполнительной власти, произошедшее в рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы, привело к перераспределению регулятивных полномочий Минэкономразвития России в сфере внешнеторгового регулирования и передачи части таких полномочий, в т.ч. в части установления и применения нетарифных мер, Министерству промышленности и торговли и Министерству сельского хозяйства (в отношении сельскохозяйственной продукции). Переключение нетарифного регулирования с Минэкономразвития России на Минпромторг России (с передачей части полномочий Минсельхозу России) на некоторое время внесло административно-бюрократическую неразбериху в процесс регулирования внешнеторговой деятельности в связи с необходимостью адаптации кадрового состава нового управленческого аппарата к ранее неизвестной сфере государственного управления, отсутствием необходимых управленческих процедур и регламентов.

За последние годы было создано несколько новых  институтов. Была учреждена Комиссия Правительства РФ по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике - координационный орган, осуществляющий среди прочего подготовку для Правительства РФ предложений по вопросам введения на территории Российской Федерации мер по защите внутреннего рынка. Комиссия разрабатывает предложения о целесообразности введения защитных мер и ответных мер на дискриминационные действия со стороны других государств в области внешнеторговой деятельности, оценивает влияние применяемых защитных мер на состояние соответствующих товарных рынков.

Два органа межведомственной координации созданы и действуют  в сфере, относящейся к военно-техническому сотрудничеству и покрываемой системой экспортного контроля.

В соответствии с Федеральным  законом "Об экспортном контроле" образован межведомственный координационный  орган по экспортному контролю - Комиссия по экспортному контролю Российской Федерации, в состав которой входят представители Правительства РФ, Совета безопасности РФ, ряда федеральных министерств и ведомств (Минпромторга России, Минобороны России, МИДа России, Минюста России, ФСБ России, Службы внешней разведки, Федеральной службы военно-технического сотрудничества Роснауки, Ростехнадзора, Росатома, Роскосмоса, Федеральной таможенной службы, Росфинмониторинга), органов военного управления (Генштаба Вооруженных Сил РФ), Российской академии наук, Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ и др.

Аналогичный орган межведомственной координации в сфере военно-технического сотрудничества был создан Указом Президентом РФ от 7 декабря 1998 г. N 1488⁶³. Речь идет о Комиссии при Президенте РФ по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами. Председателем Комиссии является Президент РФ, а его заместителем - глава Правительства РФ. В состав Комиссии входят также представители администрации Президента РФ, Совета безопасности РФ, Правительства РФ, ряда федеральных министерств и ведомств (Минобороны, МИДа, Минпромторга, Минфина, Минюста, ФСБ, ФСВТС, Службы внешней разведки, Ростехнологии и др.)

В процесс формирования торговой политики и принятия решений  по нетарифному регулированию включено большое количество органов исполнительной власти. Вот почему на фоне очевидно обозначившейся тенденции дальнейшей дисперсии полномочий по вопросам нетарифного регулирования необходимо должным образом институционализировать межведомственное сотрудничество и координацию органов публичной администрации в этой сфере. Эта задача также напрямую связана с обеспечением эффективности внешнеторгового регулирования в Российской Федерации.

Одновременно с развитием  организационных основ механизма  нетарифного регулирования совершенствуется и его нормативно-правовая база, оказывающая существенное влияние на эффективность нетарифных ограничений.⁶⁴

Поскольку нетарифное регулирование  внешней торговли прямо или опосредованно  связано с ограничением конституционных  прав и свобод (права собственности, свободы предпринимательской деятельности и др.), основные вопросы установления и применения нетарифных ограничений должны быть установлены федеральными законами. Сложившаяся на данный момент система законодательного регулирования отличается крайней несистематизированностью. Помимо уже упоминавшихся базовых законов - "Об основах государственного регулирования", "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами", "Об экспортном контроле", отдельные аспекты нетарифного регулирования регламентируются десятками федеральных законов, относящихся к разным отраслям законодательства - таможенному, валютному, административному и др.

Количество федеральных  законов в нормативно-правовом массиве, регулирующем внешнеторговую деятельность, значительно возрастает за счет законов, содержащих специальные разделы (главы, статьи), устанавливающие порядок совершения экспортно-импортных операций с отдельными товарами (группами товаров). Такие статьи можно найти, например, в Федеральных законах: "О качестве и безопасности пищевых продуктов", "Об оружии", "О семеноводстве", "О ветеринарии", "О карантине растений", "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", "О наркотических средствах и психотропных веществах", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", "О лекарственных средствах", "Об отходах производства и потребления", "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об охране окружающей среды" и др.

Совершенствуя систему  правового регулирования нетарифных ограничений в Российской Федерации, необходимо продолжить систематизацию нормативных правовых актов, привести их в соответствие с базовыми законами ("Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" и др.), устранить имеющиеся противоречия между правовыми источниками, заполнить образовавшиеся пробелы в нормативном регулировании (в этих целях обычно используется судебно-арбитражная практика), а также привести российское законодательство в соответствие с международными договорами Российской Федерации.

Среди внешних факторов, оказывающих существенное влияние  на развитие организационно-правовой основы нетарифного регулирования, в первую очередь следует упомянуть  вступление Российской Федерации в ВТО и развитие интеграционных процессов на постсоветском пространстве.⁶⁵

В целях приведения российского  законодательства в соответствие с  требованиями и стандартами ВТО  была проведена крупномасштабная модернизация таможенного законодательства и  законодательства о государственном  регулировании внешней торговли. Принятые в 2003 году Таможенный кодекс РФ, Федеральные законы "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" разрабатывались с учетом в первую очередь задачи адаптировать российское законодательство к стандартам ВТО. Процесс реформирования российского законодательства и его приближения к стандартам ВТО полностью еще не завершен.

Разноскоростная интеграция на постсоветском пространстве и формирование интеграционных образований различных форматов (СНГ, ЕврАзЭС, Союзное государство России и Беларуси) обусловили необходимость в одних случаях - гармонизации, а в других (когда речь идет о формировании таможенного союза) - унификации подходов в организации нетарифного регулирования в государствах - бывших республиках СССР.⁶⁶

Поскольку нетарифное регулирование  в Российской Федерации приводится в действие через институты таможенного  регулирования, эффективность последнего предопределяет и результативность самих нетарифных ограничений.

Приоритетными направлениями  в этой сфере являются следующие.

1. Модернизация таможенного  регулирования в Российской Федерации  в соответствии с требованиями, сформулированными Всемирной таможенной  организацией. Общее направление модернизации таможенного регулирования и развития таможенного администрирования в Российской Федерации можно определить как содействие развитию внешней торговли без ущерба для эффективности таможенного контроля.

2. Проведение эффективной антикоррупционной политики на таможне и в других органах исполнительной власти, осуществляющих контроль за перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Коррупция не может не оказывать негативного влияния на работу таможенных и иных государственных органов, занятых в системе управления внешней торговли, и, как следствие, на эффективность всего механизма внешнеторгового регулирования. Во многих странах таможенные органы относятся к числу наиболее коррумпированных правительственных институтов.

В 2011 году по преступлениям  коррупционной направленности возбуждено 224 уголовных дела, что примерно на 40% меньше, чем в 2010 году. В первом полугодии 2012 года возбуждено 58 уголовных  дел, осуждено 19 должностных лиц.⁶⁷

3. Синхронизация таможенного  и внешнеторгового регулирования  с целью снижения административной  нагрузки на участников внешнеторговой  деятельности и создание благоприятных  условий для развития международных  экономических отношений и привлечения  иностранных инвестиций.

В Российской Федерации  на сегодняшний день действуют две  автономные системы регулирования - таможенное (таможенное законодательство и обеспечивающие его соблюдение на практике таможенные органы) и внешнеторговое (законодательство о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и органы государственного управления внешней торговлей). Две системы государственного регулирования, несмотря на свой автономный характер, имеют точки пересечения, одной из которых является институт таможенного режима. Его значение определяется тем фактом, что все товары и транспортные средства перемещаются через таможенную границу Российской Федерации в соответствии с избранным таможенным режимом.

А.Н. Козырин отмечает, что понятие таможенного режима может иметь различные значения. В широком смысле таможенный режим представляет собой особый режим, выражающийся в определенном сочетании административных и финансовых средств регулирования, установленный таможенным законодательством и имеющий целью регламентировать отношения, возникающие в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, между лицом, их перемещающим, и таможенным органом⁶⁸. В узкоспециальном значении, применяемом в целях таможенного регулирования, таможенный режим представляет собой "таможенную процедуру, определяющую совокупность требований и условий, включающих порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также статус товаров и транспортных средств для таможенных целей в зависимости от целей их перемещения через таможенную границу и использования на таможенной территории Российской Федерации либо за ее пределами" ⁶⁹.

Использование таможенных режимов дает возможность, в зависимости  от цели, срока ввоза или вывоза товаров, а также иных обстоятельств, применять к ним различные  инструменты внешнеторгового регулирования (таможенные пошлины и налоги, количественные ограничения, лицензии и другие меры нетарифные), что позволяет более полно учитывать потребности и интересы участников внешнеэкономической деятельности и в конечном счете способствует развитию внешнеторгового обмена, а также иных форм деятельности, непосредственно связанных с международной торговлей.