Формы участия граждан в обеспечении общественного порядка

Лучше предупреждать  преступления, чем карать за них. Это  составляет цель любого хорошего законодательства, которое, в сущности, является искусством вести людей к наивысшему счастью или к возможно меньшему несчастью, если рассуждать с точки зрения соотношения добра и зла в нашей жизни.

Это высказывание выдающегося  итальянского мыслителя XVIII века Чезаре Беккариа не утратило актуальности.¹

Правовое регулирование  участия граждан в обеспечении правопорядка, по мнению автора, должно определяться четко сформулированными и прошедшими научную апробацию концептуальными положениями, традициями, историческим опытом.

В дореволюционный и  послереволюционный период достаточно эффективно действовала система правового обеспечения правопорядка, общего и индивидуального предупреждения преступлений, где заметную роль играли общественные формирования, граждане.

Так, функция обеспечения  правопорядка и предупреждения преступлений возлагалась на правоохранительные органы и другие, властные и общественные структуры России. Как известно, еще в 1876 г. был принят Устав о предупреждении и пресечении преступлений, в котором наряду с профилактикой подлежащих деяний регламентировались некоторые вопросы тактики действий, как органов полиции, так и населения. Устав состоял из пяти разделов, насчитывающих 326 статей. Первый раздел - "О предупреждении и пресечении преступлений против веры"; второй - "О предупреждении и пресечении преступлений общественного порядка и учреждений правительства"; третий - "О предупреждении и пресечении беспорядков при увеселениях и забавах, также о пресечении явного соблазна и разврата в поведении"; четвертый - "О предупреждении и пресечении преступлений против личной безопасности"; пятый - "О предупреждении и пресечении преступлений против имущества", а возникшие (1890 г.) добровольные дружины активно обеспечивали правопорядок, вели борьбу с бандитизмом на дорогах и рабочих окраинах.

В 1915 г. была принята первая инструкция по организации добровольной дружины, где был изложен порядок формирования дружины, правила отбора дружинников, их учет, дисциплинарные требования и основные формы работы. В частности, инструкцией было определено, что для организации деятельности дружины высшим представителем местной административной власти назначалось особое лицо (офицер Отдельного корпуса жандармов или чиновник одного из учреждений).

В постсоветское время  также создавались общественные организации: ОСОДМИЛ (добровольное общество содействия милиции), БРИГАДМИЛы (бригады содействия милиции) и с конца 50-х годов - добровольные народные дружины, основной задачей которых были обеспечение правопорядка и профилактика преступлений.

Внутренняя жизнь дружин была в значительной степени основана на самоуправлении (выборность командиров, прием на общем собрании, коллегиальные руководящие органы - штабы и т.п.), однако фактически ДНД, действуя под непосредственным руководством партийных органов, администраций и партийных комитетов предприятий, продолжала всецело оставаться под руководством государственных структур. ДНД в тех исторических условиях сыграли свою положительную роль, обеспечили массовое, хотя и "добровольно-принудительное" участие граждан в охране правопорядка. Многие дружинники действительно активно и неформально участвовали в борьбе с правонарушениями, немало помогали правоохранительным органам, значительное количество наиболее отличившихся дружинников были в то время удостоены государственных наград. И это был значительный этап истории в развитии общественных формирований по обеспечению правопорядка.

Происходящие в последние  годы в России процессы негативно  сказались на ранее существовавшей системе участия граждан в  обеспечении правопорядка и профилактики преступлений. Принятый Государственной Думой Федеральный закон "Об общественных объединениях"¹ (ст. 49) признал утратившими силу в Российской Федерации: указы Президиума Верховного Совета СССР "Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка"; "Об утверждении Положения о товарищеских судах и Положения об общественных советах по работе товарищеских судов", "Об утверждении Положения об общественных пунктах охраны порядка в РСФСР"; "Об утверждении положения о комиссиях по борьбе с пьянством, образуемых на предприятиях, в учреждениях, организациях и структурных подразделениях" и др.

В настоящее время  практически разрушена работа по обеспечению правопорядка и предупреждению преступлений по месту жительства, в том числе и из-за отсутствия нормативно-правового, организационного и ресурсного обеспечения. Это привело к возрастанию числа лиц, совершающих посягательства на собственность и личность, особенно в состоянии алкогольного, наркотического и токсического опьянения. В структуре преступников увеличивается доля лиц, не имеющих постоянного источника дохода. Так, в 2004 г. было зарегистрировано преступлений, совершенных лицами: в состоянии алкогольного опьянения - 30,3%; ранее совершавшими преступления - 33,7%; несовершеннолетними и при их участии - 10,9%. Из числа лиц, совершивших преступления, 52,4% не имели постоянного источника дохода. В 2004 г. продолжала ухудшаться ситуация с нелегальным оборотом наркотиков. Зарегистрировано 185,8 тыс. (+90% к АППГ) преступлений, связанных с наркотическими средствами и сильнодействующими веществами. Особенно актуализируется предмет рассматриваемого законопроекта, разработанного автором и представленного в Государственную Думу России в свете данных о состоянии и динамике тех видов преступлений, которые традиционно рассматриваются как наиболее чувствительные к уровню профилактической работы: преступность несовершеннолетних; рецидивная преступность; преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, оружия; и т.д. Например, в 2007 г. был зарегистрирован значительный рост преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их участии; лицами, ранее судимыми за преступления; с использованием огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых материалов. Опасной тенденцией является все большее вовлечение в преступную деятельность лиц, ранее не имевших криминального опыта.

К сожалению, интенсивное  развитие политических общественных объединений  сегодня приводит к многообразному характеру их деятельности, но не охватывает такого важного направления, как  обеспечение правопорядка и профилактики преступлений. Несмотря на ослабление безопасности человека в современных условиях, граждане не используют своего конституционного права для создания общественных объединений, основной целью которых было бы обеспечение правопорядка и предупреждение преступлений. Поэтому при формировании системы обеспечения правопорядка, принимая решение о включении в нее общественных институтов, необходимо учитывать наш исторический опыт, не отказываться от реанимирования результативных форм и методов работы.

С учетом названных обстоятельств  авторский законопроект "Об участии  граждан Российской Федерации в  обеспечении правопорядка" направлен  на то, чтобы восстановить и активизировать деятельность граждан по охране правопорядка. При этом концептуальные идеи своевременности и достаточности профилактической деятельности органически сочетаются с реализацией принципа законности и справедливости. В этой связи особое внимание уделяется правовому регулированию участия граждан в обеспечении правопорядка, а также максимальной детализации предоставленных этим формированиям правомочий в правоохранительной деятельности. Сделана попытка установить единые обязанности и права, условия и пределы применения ими физической силы и специальных средств, а также меры их ответственности.

Мы считает, что восстановление и развитие системы участия граждан  в обеспечении правопорядка должно осуществляться на новой основе, опирающейся  на конституционные ценности, сочетание  почетных обязанностей нештатных участников в обеспечении правопорядка с возмездностью обезличенных и индивидуализированных мероприятий.

Перенос центра тяжести  на работу по месту жительства не исключает, а предполагает реанимацию ряда форм и методов работы администрации  и трудовых коллективов, независимо от форм собственности (конечно, это должно быть нормативно закреплено). Необходимо обеспечить максимальную преемственность оправдавших себя форм и видов правоохранительной работы, использовавшихся в прошлые годы.

Изучая международный  опыт в этой сфере, мы пришили к выводу о том, что если не считать концептуальных разработок, которые имеют более ограниченное значение, то не следует восхищаться их результатами, так как участие граждан в обеспечении правопорядка за рубежом, если речь идет о формах, фактически заимствованных в свое время у нас, но они, все эти формы, постоянно развиваются, особенно в сфере предупреждения преступности среди несовершеннолетних.

Восстановление и развитие системы участия граждан в  обеспечении правопорядка требует  определенной последовательности: во-первых, научное обоснование; во-вторых, официальная концепция; в-третьих, законодательное обеспечение и его концепция; в-четвертых, организационные меры.

Изменение последовательности названных составляющих "подорвет" эффективность поставленной задачи, которая по своему значению представляется одной из наиболее значимых и масштабных для нашего общества.

В результате проведенного исследования автор пришел к выводу о том, что правовое регулирование  участия граждан в обеспечении  правопорядка предполагает концептуальное обоснование и подготовку ряда законопроектов. Базовым должен стать федеральный закон "Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка". Его концептуальное положение исходит из сформулированных выше тезисов и предусматривает определение целей и задач закона, его интерпретацию именно как основ, решение проблемных вопросов соотношения уровней компетенции, разработку системы специфических по содержанию принципов. Предполагается также трактовка отдельных положений участия граждан в обеспечении правопорядка, решаемого во взаимодействии с правоохранительными органами. Это, в свою очередь, обязывает четко определить компетенцию.

В настоящее время  для нас представляет интерес  опыт стран Запада и Японии, где  наблюдается заимствование "наших форм" участия граждан в обеспечении правопорядка, особенно по месту жительства.

Успешнее всего развита  система обеспечения правопорядка и общественной профилактики в Японии, где акцентируется внимание на местные  локальные программы. Так, министерством юстиции разработана модель программы обеспечения правопорядка и предупреждения преступности для района. Районные программы бывают двух основных видов: научные - с целью криминологического диагностирования состояния преступности, и прикладные - разработка предложений по обеспечению правопорядка и предупреждению преступности. Существуют и муниципальные программы. В реализации последних принимают участие граждане районов. Кроме того, активно действует в Японии и Ассоциация обеспечения правопорядка и предупреждения преступности, которая является государственно-общественной организацией. Ее подразделения (от общенационального до местного) функционируют при каждом отделении полиции. Низовыми звеньями являются пункты связи предупреждения преступности. Один такой пункт приходится всего на 50 семей.

Дежурные информируют  полицию о происшествиях и  несчастных случаях, распространяют среди  населения разнообразную информацию, касающуюся обеспечения правопорядка и предупреждения преступности, сообщают полиции о пожеланиях граждан относительно мероприятий по патрулированию и предупреждению преступлений, проводят беседы.

Пункты по обеспечению  правопорядка и предупреждению преступности работают в тесном контакте с квартальными комитетами самоуправления.

Помимо патрулирования и предупреждения преступности в локальном плане в последнее время серьезное значение придается этой деятельности по месту работы и учебы. При активном участии полиции создаются организации по обеспечению правопорядка и предупреждению преступности на предприятиях, где работники подвержены опасности стать жертвой преступления или совершить преступление, и там, где полиции необходима помощь в предупреждении и расследовании преступлений. Предупреждением преступлений и правонарушений среди несовершеннолетних занимается Ассоциация "Старшие братья и сестры" (СБС), Ассоциация родителей и учителей (АРУ). Организации названных ассоциаций действуют во всех префектурах Японии.

Также расширяется в  последнее время вовлечение населения  в обеспечение правопорядка и  профилактическую работу в США. Здесь создан Институт добровольных помощников полиции (ДПП). Он по существу является филиалом движения скаутов. Добровольные помощники действуют под началом отделов связи с общественностью органов полиции на местах.

В США наблюдается рост заинтересованности в привлечении добровольцев к решению проблем в обеспечении правопорядка и профилактики преступлений. Местные общественные органы в борьбе с преступностью координируют свои действия с действиями полиции. Считается, что полиция и иные структуры уголовной юстиции не могут сами справиться с преступностью и избавить население от страха перед ней.

Некоторые программы  способствуют взаимному наблюдению соседей за домами друг друга, сообщениям в полицию о совершаемых преступлениях  и т.д. Программы наблюдения могут включать активное патрулирование, осуществляемое жителями района.

Есть программы, предусматривающие  обеспечение правопорядка и устранение причин преступности. Причины разнятся по регионам, часто в их число  включают плохую организацию досуга молодежи, недостаточную деятельность по предупреждению наркомании, недостатки в благоустройстве территории и трудоустройстве молодежи. С помощью таких программ можно стимулировать регулирование социального поведения, усилить у населения чувство землячества и желание не стоять в стороне, если происходит что-то плохое, а также разбудить соседские, социальные чувства взаимодействия и взаимопомощи, солидарности, преданности интересам своего района. Кроме того, существуют формирования полицейского резерва (помощники), в состав которых входят гражданские лица, выполняющие на добровольной безвозмездной основе обязанности по обеспечению правопорядка. Члены этих формирований носят полицейскую форму, наделяются практически такими же, как и профессионалы-полицейские, правами по пресечению правонарушений, несут дежурство, имея при себе принадлежащее им огнестрельное оружие.