Конституционное положение иностранцев и лиц без гражданства

Наконец, к элементам, составляющим содержание рассматриваемых  институтов, относятся гарантии статуса  личности. Именно гарантии делают возможным  существование всех иных элементов  статуса, так как обеспечивают их реализацию, закрепляют механизм осуществления прав, свобод и обязанностей, порядок охраны и защиты прав и свобод. Без гарантий элементы статуса в виде прав, свобод и обязанностей превратились бы в фикцию, а следовательно потеряли бы смысл и элементы, представляющие собой предпосылки для установления прав, свобод и обязанностей: правовая связь между иностранцем и государством, принципы статуса и правосубъектность. Как справедливо отмечал Л.Д. Воеводин, «именно система гарантий всех элементов правового статуса и в особенности прав и свобод показывает, насколько они реальны, составляют ли они достояние всех людей».

Анализ гарантий¹² статуса иностранцев, закрепленный в законодательстве Российского государства позволяет судить о том, какое значение придает наше государство правам и свободам данных лиц, их обязанностям и какие меры оно намерено предпринять для обеспечения их реализации. То есть исследование гарантий также позволяет понять и определить место иностранного гражданина и лица без гражданства в государстве.

Иностранными гражданами считаются лица, находящиеся на территории Российской Федерации, не принадлежащие  к ее гражданам и обладающие документами, доказывающими наличие них гражданства (подданства) иностранного государства¹³.

Другой категорией лиц, находящихся в Российской Федерации и не обладающих ее гражданством, могут быть лица без гражданства. Они не являются гражданами России и не имеют доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Именно такое определение этих категорий лиц дает Федеральный закон¹⁴.

Во многих отношениях правовой статус иностранных граждан  и лиц без гражданства имеет  общую конституционно-правовую основу. Конституция Российской Федерации (ч.3 ст.62) гласит: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». В своей работе мы называем эти две категории лиц общим названием «иностранцы». В Федеральном законе 2002 г. об иностранных гражданах в ч.2.ст.2 говорится: «В целях настоящего Федерального закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан».

Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства  иностранного государства не умаляет  его прав и свобод (не принижает их значение, не ограничивает их объем, не снижает уровень защиты и т.п.) и одновременно не освобождает от выполнения установленных обязанностей. Наличие двойного гражданства не означает и расширения прав и свобод человека. Иными словами, лицо, состоящее в гражданстве Российской Федерации и другого государства, не может одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства двух государств.

Иное, как указывает  ч. 2 ст. 62 Конституции, может быть предусмотрено  федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Однако, как уже отмечалось выше относительно приобретения гражданства иностранного государства, решающим в этом являются не положения федерального закона, а положения международного договора Российской Федерации. То же самое следует сказать и о статусе (правах, свободах и обязанностях) лица, обладающего двойным гражданством. Иными словами, заключение международных договоров с иностранными государствами, о которых говорится в  статье 62 Конституции РФ, может служить эффективным средством устранения негативных последствий обладания двойным гражданством. В ином случае всякое государство сохраняет за собой право требовать от лица, имеющего его гражданство, следовать национальному законодательству (выполнение обязанностей, несение ответственности, использование прав и свобод, средств их защиты) в полном объеме, без каких-либо исключений.

Часть 3 ст. 62 Конституции  Российской Федерации закрепляет основы правового статуса иностранных  граждан и лиц без гражданства  в Российской Федерации. Иностранными гражданами считаются лица, обладающие гражданством иностранного государства и не имеющие гражданства Российской Федерации. К лицам без гражданства относятся лица, не принадлежащие к гражданству Российской Федерации и не имеющие доказательства принадлежности к гражданству другого государства. В рассматриваемом конституционном положении фактически сформулирован принцип максимального уравнивания прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства с правами и обязанностями гражданами Российской Федерации (национальный режим): иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Исключения из общего принципа могут быть, но это имеет, скорее, характер случаев, строго определенных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Объем прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц  без гражданства может определяться в специальных законах. Различие в объеме правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства зависит и от такого фактора, как их постоянное проживание или временное пребывание в Российской Федерации.

Исключения из объема правового статуса иностранных  граждан и лиц без гражданства  касаются ряда политических прав (избирательных прав, участия в референдумах и др.), несения воинской службы.

Предоставление иностранным  гражданам и лицам без гражданства  национального режима не связано  жестко с требованием взаимности. Однако это не умаляет права Российской Федерации вводить соответствующие ограничения для граждан тех государств, которые устанавливают ограничения только для российских граждан, т.е. носят для них явно дискриминационный характер (реторсии).

Правовое положение  специальных групп иностранных граждан (дипломаты, консулы, члены экипажей иностранных военных кораблей и самолетов, торговых судов и др.) регулируется нормами законодательства Российской Федерации с учетом обязательств по международным договорам.

Дискуссионным является вопрос о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования и защиты прав и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих или временно пребывающих на территориях субъектов Российской Федерации. По действующей Конституции Российской Федерации права и обязанности российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства одинаковы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Естественно, такая формулировка исключает участие субъектов Российской Федерации в регулировании прав, свобод и обязанностей иностранных граждан, лиц без гражданства в Российской Федерации¹⁵.

Российская Федерация  в соответствии с общепризнанными нормами международного права предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, т.е. возможность укрыться от преследований по политическим мотивам (за политические убеждения, общественную, религиозную деятельность и т.п.) со стороны своего государства или государства местожительства, что соответствует положению ст. 14 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающему право каждого человека искать убежище от преследования в других странах, и принятой ООН Декларации о территориальном убежище 1967 г.

На просьбу лица предоставить ему политическое убежище может  последовать и отказ, что определяется суверенитетом и волей Российской Федерации, т.е. Российское государство, как и любое другое, в каждом случае поступает по своему усмотрению. И такое право государства (предоставление или непредоставление политического убежища) должно уважаться другими государствами. При предоставлении политического убежища главным для государства является решение вопроса, действительно ли лицо преследуется по политическим мотивам¹⁶.

При предоставлении лицу (иностранному гражданину или лицу без гражданства) политического  убежища Российская Федерация может  установить специальные права и  гарантии для этой категории лиц.

Основания предоставления Российской Федерации политического убежища, отказа в таком предоставлении, утраты и лишения предоставленного лицу политического убежища, а также правовые последствия предоставления Российской Федерацией лицу политического убежища, порядок предоставления и рассмотрения ходатайств о предоставлении Российской Федерацией политического убежища определены Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г.¹⁷

Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.

Предоставление политического  убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего политическое убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласия детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется.

Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами и свободами и несет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Политическое убежище  Российской Федерацией не предоставляется, если:

• лицо преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерацией преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;
• лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации;
• лицо прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование;
• лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека;
• лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации «О беженцах»;
• лицо представило заведомо ложные сведения;
• лицо имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

Лицо, которому Российской Федерацией предоставлено политическое убежище, утрачивает право на предоставленное  политическое убежище в случаях:

• возврата в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства;
• выезда на жительство в третью страну;
• добровольного отказа от политического убежища на территории Российской Федерации;
• приобретения гражданства Российской Федерации или гражданства другой страны¹⁸.

Лицо может быть лишено предоставленного ему Российской Федерацией политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо если оно совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Конституция Российской Федерации устанавливает запрет на выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также  за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. В данном случае само Российское государство определяет, есть ли преследование лица за политические убеждения, является ли совершенное действие (бездействие) преступлением.

В соответствии с нормами международного права выдача не разрешается, если правонарушение, в отношении которого поступила просьба о выдаче, рассматривается запрашиваемым государством как правонарушение политического характера, если имеются веские основания полагать, что просьба о выдаче имеет целью судебное преследование, наказание лица по признаку расы, вероисповедания, национальности, этнической принадлежности, политические взглядов, пола или статуса или что такому лицу может быть нанесен ущерб по любой из этих причин.

Международное право  исключает из числа преследуемых по политическим убеждениям лиц, в отношении которых есть основания полагать, что они совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества, незаконный захват воздушных судов и заложников, акты терроризма и т.д.

Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также  передача осужденных для отбывания  наказания в других государствах осуществляется на основе федерального закона или международного договора. Речь в данном случае идет о лицах, не являющихся гражданами Российской Федерации. Основания и процедура выдачи лиц указанной выше категории должны быть предусмотрены международными договорами Российской Федерации (многосторонними и двусторонними). Так, к примеру, основания и порядок выдачи преступников - граждан третьих государств предусмотрены Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам государств-членов Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г.¹⁹