Прав и свобод граждан в исполгительной власти

До внесения поправок в  Конституцию, связанных с легитимацией исполнительной власти в России, необходимо осуществить подлинную ревизию состава и правового положения органов, формирующих эту ветвь власти и осуществляющих функции государства по управлению делами общества в рамках предметов ведения федерального уровня и субъектов РФ.

Система федеральных органов  власти нуждается в упрощении  ее состава и связей с другими  органами государственной власти, с  одной стороны, а с другой  в усложнении и детализации задач функциональной деятельности этих органов, их регулирующей функции относительно всех секторов экономики и социальной сферы страны в условиях их реформирования.

Исполнительная власть должна полноценно реализовывать государственность на своем участке с учетом разнообразия управляемых объектов, обеспечивая их научно обоснованную структуризацию и разнообразие методов государственного воздействия на развитие каждой подсистемы в этом смысле.

Правовой статус органов  исполнительной власти, правила их деятельности не могут быть квалифицированно решены нормативно без учета состава этих органов и их назначения в системе. Решение этих вопросов продвигается достаточно медленно, несмотря на частые пересмотры структуры органов в системе исполнительной власти. Именно на этом фоне первостепенное значение имеют вопросы конституционной основы исполнительной власти РФ и их воплощение в практику государственного управления.

Неясности, имеющие место  в самой конституционной основе, существенно отражаются и на практике организации и функционирования системы исполнительной власти, и в научных исследованиях на эту тему.

И.Л.Бачило для характеристики системы исполнительной власти установил четыре параметра. Они включают: название системы; определение элементов системы; признаки и назначение системы.

В названии системы нет  достаточного единства как у отдельных авторов, так и в общей установке по данному вопросу. На это указывает таблица №1.

Вопрос об элементах системы  органов исполнительной власти на основе таблицы позволяет говорить о  базовых структурных элементах, вторичных структурах системы и  о типах структурных единиц (элементов). Базовым структурным элементом является орган исполнительной власти (орган государственного управления), что, по нашему мнению, не одно и то же. Орган государственного управления может и не являться органом государственной власти. Такова, например, администрация организации или учреждения. Д.Н. Бахрах отмечает в числе элементов системы наряду с органом исполнительной власти аппарат ведомства, администрацию организации и, что совершенно резонно, - должность.

Ко вторичным структурам в системе исполнительной власти специалисты относят «виды» органов в системе и исполнительно-распорядительные органы или, как говорит В.М. Манохин, «звенья». Но при этом получается, что сама система исполнительной власти является звеном в аппарате государственной власти и определенная часть системы этой власти, например система министерства, является тоже звеном (как бы второго порядка).

Кроме видов органов исполнительной власти (органов государственного управления), специалисты отмечают наличие «типов»  этих органов. Это, по существу, уровни органов в системе. Так, в установочном порядке авторы Института законодательства предлагают различать «федеральные центральные органы управления», «республиканские центральные органы исполнительной власти» и «территориальные органы управления». Переход от названия «орган управления» к «органу исполнительной власти» в данном случае необъясним. Это кроме того, что мы не затрагиваем проблемы квалификации органов местного самоуправления, конституционная трактовка которых неоднозначно воспринимается специалистами.

Достаточно широко используются определения «центральные органы исполнительной власти», «центральный аппарат». По конструкции В.М. Манохина и его соавторов, типы органов воплощаются в структуре центрального аппарата исполнительной власти, который, в свою очередь, делится на «высшие органы исполнительной власти» и «центральные органы исполнительной власти». К первым относятся органы общей компетенции, ко вторым -министерства.

При довольно активном использовании  термина «ведомство» нет единой трактовки его. В одних случаях - это органы специальной компетенции, в других— отраслевая система в совокупности органов власти и объектов управления.

Примечание: Сокращения: ОГВ — органы государственной власти; ОИВ — органы исполнительной власти; ОУ — органы управления; ОГУ — органы государственного управления; ИВ—исполнительная власть.

Таким образом, «исполнительная власть - это ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно- распорядительного характера».

Данный перечень терминов не может быть исчерпывающим для  изучения поставленной проблемы, в  связи с чем мы будет использовать целый ряд дополнительных дефиниций.

В сфере исполнительной власти может быть реализован целый комплекс конституционных прав, свобод и обязанностей граждан. Для их реализации государство должно создать необходимые правовые и социально-экономические условия. На наш взгляд в рассматриваемой сфере субъективные права гражданина могут иметь как частный, так и публичный характер. Интересы государства и личности являются взаимообусловленными, что отражается в содержании конституционных прав и свобод граждан (Н.В.Бутусова).

Проблема взаимосвязи  личного и публичного интереса гражданина при реализации прав и свобод в  сфере исполнительной власти является довольно сложной и многогранной. Решение обозначенной проблемы в  качестве первого шага предполагает определение соотношения в системе личность- государство. Если предпочтение отдается интересам государства, то это закономерно приводит к ослаблению заинтересованности граждан к делам государства. Исходя из реалий современного демократического государства, следует признать необходимым приоритет личности перед государством, поскольку последнее и создается именно для личности. Если такой порядок не соблюдается, это приводит к нарушению прав и свобод граждан. В тоже время в обществе должен соблюдаться принцип взаимной ответственности личности и государства.

Гражданин является основным субъектом правоотношений в сфере  государственного управления. Как подчеркивает Л.Д.Воеводин, «гражданство - исходное начало формирования как в целом правового положения человека, так и в особенности конституционных основ его статуса»¹. Включение человека в систему устойчивой политико-правовой связи с государством обеспечивает индивиду ряд специфичных прав и свобод. Гражданство позволяет человеку проявить правосубъектность, т.е. праводееспособность, которая представляет собой способность лица иметь права и нести обязанности. В полном объеме ею обладают только граждане . Таким образом, права гражданина - это «форма опосредования прав человека, которые признаны государством и поставлены под его защиту».

Деятельность гражданина в публично-правовой сфере характеризуется  осуществлением прав и свобод путем  «самореализации через публичные  институты». Возможность приоритетного положения гражданина в сфере осуществления государством управления закладывается, в первую очередь, ст. 2 Конституции РФ, провозгласившей приоритет прав человека и гражданина. Именно этот приоритет должен определять все направления деятельности государственных органов при осуществлении как законодательной, так и правоприменительной практики. Данное положение конкретизируется в ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. Эти права и свободы обеспечиваются судебной властью.

Права, свободы и обязанности  граждан Российской Федерации в  сфере исполнительной власти определяются Конституцией РФ, другими нормативно- правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с п.4 ст. 15 Конституции Российская Федерация признает принципы и нормы международного права, а также международные договоры России в качестве части своей правовой системы. В первую очередь здесь речь идет об установленных и признанных большинством государств принципах и нормах. Российской Федерацией подписана конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, а также Декларация прав и свобод СНГ.

       В данном исследовании мы практически не будем использовать термин «административно-правовой статус гражданина», так как ограничимся более конкретным понятием «правовой статус гражданина в сфере исполнительной власти». Данная сфера неоднократно становилась предметом специальных исследований (В.И.Новоселов и др.) .

            В научной литературе права гражданина определяются как «такие права человека, которые оформлены юридически, признаны, государством в конституции и поставлены под его охрану». Правовой статус гражданина в сфере исполнительной власти - это юридически закрепленная совокупность субъективных прав, свобод и обязанностей граждан в сфере исполнительной власти.

           Д.Н.Бахрахом фактически предложена классификация прав граждан в сфере государственного управления. В предложенной им системе выделяются три группы прав граждан, имеющих непосредственное отношение к государственно-управленческой деятельности:

1. право на участие в государственном, муниципальном управлении, социально-политическую активность;
2. право на государственное участие, помощь, поддержку компетентных организаций;
3. право на защиту.

             А.П.Коренев предлагает разделить права и свободы граждан в сфере исполнительной власти на абсолютные и относительные. Критерием такого деления выступает степень возможности реализации прав и свобод. К абсолютным правам и свободам А.П.Коренев относит те права и свободы, реализация которых зависит от волеизъявления гражданина, а к относительным - права, реализация которых при наличии волеизъявления гражданина зависит от фактических возможностей в данном месте и в данное время.

          Свои критерии классификации прав и свобод личности предложил Л.Д.Воеводин. По его мнению, любая научная классификация должна учитывать эти критерии, а именно: а) единство и однородность прав, свобод и обязанностей, взятых за основу систематизации и классификации; б) содержательная однородность прав и свобод в рамках одной группы; в) соответствии классификации логике исторического развития. Исходя из данных критериев, Л.Д.Воеводин выделяет группу прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в области государственной и общественно-политической жизни¹. Данная группа прав выделяется на основе учета особенностей личности, проявляющихся в различных сферах общественной жизни.

Гражданин в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти может, во-первых, выступать в качестве стороны, управомоченной законом требовать по отношению к нему от государственных органов и их должностных лиц выполнения определенных обязанностей (предоставить медицинскую помощь, принять ребенка в школу, назначить государственную пенсию или социальное пособие, обеспечить охрану природной среды, собственности и т. п.). Во-вторых, гражданин выступает и обязанной стороной, поскольку закон возлагает на него определенные обязанности и уполномочивает соответствующие государственные органы следить за выполнением этих обязанностей, создавая необходимые для этого условия (обязанность сохранять природу и окружающую среду, защищать Отечество, нести военную службу, заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, обеспечить получение детьми основного общего образования, заботиться о воспитании детей, наконец, обязанность не нарушать права и свободы других лиц, соблюдать общественный порядок и т. п.).

В том случае, если орган  исполнительной власти или его должностное  лицо не выполняют своих обязанностей и нарушают права и свободы  личности, гражданин должен иметь  реальную возможность использовать правовой механизм судебного или административного обжалования решений и действий «обидчика», что и предусмотрено Конституцией РФ (ст. 33, 45, 46), а также федеральными законами, которые должны в полной мере соответствовать Конституции.