Административное право западных стран

Система административного права Франции имеет древнюю историю и является одной нз самых высокоразвитых на Европейском континенте. Она состоит из Государственного Совета, Высшего административного суда Франции, судов низших инстанций и административных трибуналов. Особенностью этой системы можно считать то, что общие принципы админиртративного права были выработаны неадминистративным кодексом или иным законодательством, а судами. В случае Франции это административные суды, что разнит эту систему с английской (там, правда, обычные суды). 
Государственный Совет был модернизирован императором Наполеоном 1, создавшим четкую систему административногоправа, которая из года в год только развивалась и совершенствовалась, что привело к созданию в XX в. системы местных административных судов и трибуналов. 
Теперь обычно дела рассматриваются административнымитрибуналами и только самые сложные поступают в Государственный Совет непосредственно либо по апелляции. 
В постиаполеоповскнй период Государственный Совет работал как важная административная организация, призванная консультировать правительство по вопросам администрирования. Было определено, что жалобы, поданные гражданами министру, затем могут быть рассмотрены Государственным Советом в качестве апелляции, но мнение Совета при этом было рекомендательным и ие обязательным к исполнению. В 1872 г. Государственный Совет получил право принимать решения по жалобам граждан и выносить окончательный приговор. .Таким образом, было устало в ле но, что Совет осуществляет какадминистративную, так и судебную функции, первую —¦ консультируя правительство по административным вопросам, вторую — определяя законность административных действий. Государственный Совет сохраняет свою двойную функцию и в настоящее время. 
В настоящее время во Франции действует Конституция Пятой Республики 1958 г., построенная иа строгом прин-ципе разделения властей при очень четком отделении гражданского права отадминистративного, т. е. гражданские суды не имеют полномочий рассматривать административные дела. 
Франция — президентская республика, и Президент Республики обладает большими полномочиями при назначении правительства, роспуске парламента и реализации некоторых исполнительских функций. 
Парламент обладает исключительной властью издавать законы. Законодательная власть парламента не безгранична, оиа ограничивается определенными областями, перечисленными в Конституции. В других сферах правительство может осуществлять законодательную деятельность путем издания различного рода инструкций. Законодательные документы правительства считаютсяадминистративными актами и подлежат проверке Государственным Советом. Законы, издаваемые парламентом, не являются административными актами и не проверяются Государственным Советом, хотя они могут рассматриваться Конституционным Советом на предмет проверки их соответствия Конституции. 
Во Франции, в отличне от России, где действует Конституционный суд, его полномочия осуществляет Конституционный Совет, учрежденный в рамках Конституции Пятой республики. Он же имеет общие правовые полномочия. Его компетенция ограничивается только теми видами дел, которые непосредственно направляются на его рассмотрение. Такими делами являются: 
а) заключение о законности президентских и парламентских выборов; 
б) заключение (готовится до принятия закона) о правомочностинекоторых важных проектов законов; 
в) заключение о конституционности обычных парламентских законов и международных договоров, а также, обеспечение соблюдения парламентом и правительством рамок своих полномочий в соответствии с законом. 
Еще одной особенностью французской конституционной системы является то, что министры непосредственно не отвечают за действия государственных служащих и центральных департаментов. 
Из чего состоит административная система Франции? Оиа включает в себя министров, центральные департаменты, местные властные структуры различных уровней и множество специальных ведомств и организаций. Полномочия любого чиновника, ведомства или организации обычно определяются на основе Конституции, статута или какого-либо из многочисленных законов, указов, декретов, инструкций. 
Государственные чиновники наделены большими полномочиями и отвечают за свои действия перед административными судами в случае обнаружения нарушений. 
Еще одной особенностью французской системы государственного администрирования является то, что центральное правительство на местном уровне представляют департаменты и местные префекты как функционеры центрального правительства. Префект наделен, до некоторой степени, и административной властью. Система префектов была создана Наполеоном I. 
Помимо местного представительства, центрального правительства, существует также система местного управления, основанная на коммунах. Каждой коммуной управляет местный совет во главе с мэром. Местные советы и мэры обладают широкимиадминистративными полномочиями по большому кругу вопросов местного характера. 
Что касается непосредственно административного права Франции, то оно было создано Государственным Советом. В ходе проверкиадминистративных действий Совет выработал ряд правовыхпринципов, применимых к исполнительной и административнойвласти. Во Франции не суще-ствует ни административно-процессуального кодекса, ни за-конодательно закрепленных общих принципов административного права. 
Сам Государственный Совет является административныморганом, который имеет судебную ветвь. Эта судебная ветвь выполняет функцию проверки административных действий на предмет соответствия отдельных актов и решений правовомупринципу. За последние годы к Государственному Совету добавились Административные трибуналы и Апелляционный суд. Государственный Совет сохранил некоторые полномочия в первой инстанции, но в основном он занимается апелляциями. Суды первой и второй инстанций расположены на местах, тогда как Государственный Совет находится в Париже. Помимо обычныхадминистративных судов, существует несколько дополнительных судов или трибуналов, в чьем ведении находятся специальные вопросы. 
Юрисдикция административных судов распространяется на всеадминистративные акты без исключения. Во Франции понятиеадминистративного акта трактуется широко и включает в себя не только акты или решения по конкретным делам, но и нормативные акты, такие как инструкции, указы и декреты, издаваемые исполнительными органами или их чиновниками. 
Система административного права Франции, основываясь направовых традициях и иа общих принципах международного права, представляет собой удобный механизм резреше- ния социальных конфликтов и в этом отношении может слу-жить примером.

Особенностью административного права Англии является то, что, в отличие от остальных рассмотренных нами стран, оно.ие опирается на писанную Конституцию как па базовый закон, т. к. в Англии Конституции иет. 
В этом особенность исторического развития страны, в истории которой не было причин для решительных перемен или переворотов, и в результате конституционные основания и сопутствующая им структура законодательства, правления и администрирования проходили период становления медленно, скорее отвечая на социальные и политические изменения, а не вызывая их. 
Поэтому большая часть английской конституционной истории касается постепенного перехода власти и полномочий от монарха к парламенту, появления верховных судов, независимых как от парламента, так и от исполнительной власти н обеспечения гражданских прав. Эти три задачи можпо было выполнить относительно мирным путем и вопрос о Конституции в письменном виде практически и ие вставал. 
Только в настоящее время вопрос о писанной Конституции встал иа повестку дня и шагом в этом направлении стало принятие закона о закреплении естественного права человека. 
Рассмотрим основные черты конституционной системы Англии, т. к. несмотря на отсутствие каких-либо письменных документов, регулирующих вопросы, относящиеся к конституционным принципам, институтам и должностям в правительстве, существует установившееся общее понимание в этой области и четкое определение соответствующих функций, должностных лиц и правительственных чиновников. 
Б стране Парламент является высшим законодательным органом. Ои включает в себя (как систему) Королеву и состоит из Палаты Лордов и Палаты Общии. Верхней палатой считается Палата Лордов, однако ни Палата Лордов, ни сама Королева не имеют права блокировать законопроекты, утвержденные Палатой Общин, что на'практике дает возможность Палате Общин принять любое угодное ей решение. 
В Англии существует доктрина парламентского суверенитета, что означает наличие принципа отсутствия правовых ограничений для законов, принимаемых парламентом. Имеющиеся ограничения носят скорее политический и со-циальный характер, но не юридический. 
Члены Палаты Общин избираются по округам; победившим считается кандидат, набравший наибольшее число голосов. Такая система способствовала созданию и укреплению двух основных политических партий в стране, когда одна или другая из них получала большинство в Палате Общин. Результатом этого, в свою очередь, является сильный Премьер-министр и сильный министерский состав. 
Министры — имеются в виду государственные министры вместе с Премьер-министром - являются членами Палаты Общин. Министры могут быть членами Палаты Лордов, которая не является выборным органом и в которую входят наследственные и пожизненные пэры (с поправкой на решение о сокращении членов Палаты Лордов, принятое весной 2000 г.). На практике, за редким исключением, Кабинет министров формируется из членов Палаты Общин. 
Министры подотчетны Парламенту коллективно и каждый в отдельности. 
Отчетность означает объяснение н аргументирование своих действий перед Парламентом. Коллективная ответственность касается основных министров, которые н составляют Кабинет. Личная ответственность означает, что министры отчитываются в своих собственных действиях и за действия подчиненных им департаментов. Это значит, что действия чиновников считаются действиями министра, за которые ои и несет ответственность перед Парламентом. 
В Англии суды не проверяют законы, изданные Парламентом. Это вытекает из доктрины о парламентском суверенитете, поскольку законы, изданные Парламентом, являются высшими правовымиактами и суды не могут выносить суждение о иих. Компетенция судов ограничивается судебной проверкой административныхдействий, при этом под- 
разумевается, что они таким образом выражают волю парламента, а не вступают с ним в конфронтацию. 
В Англии в обычном понимании нет системы административногоправа. Не существует ни административных судов, ниадминистративных нли административно-процессуальныхкодексов. Вся деятельность, связанная с проверкойадминистративных действий, сосредоточена в обычных судах, и они разработали ряд средств судебной защиты, позволявших аннулировать административные действия в случае превышения полномочий или злоупотребления ими. 
Поэтому для административного права Англии характерны следующие особенности: 
оно не имеет административно-процессуального кодекса, а суды действуют на основе прецедента, т. е. решений н действий, бывших ранее и уже прошедших через суд; 
не существует также процессуального кодекса для определения права министров издавать приказы, имеющие силу законов, хотя в различных статутах содержатся некоторые процессуальные правила, т. е. это также прецедент; 
судебная проверка административного действия прово-дится вышестоящими отделениями обычных гражданских судов. Не существует особых административных судов, как нет и соответствующего административного подразделения Верховного суда.

В системе административного права Германии основное место занимает процесс управления, представляющий собой внешнюю деятельность государственных органов учреждений, направленный на оценку условий, изменившихся отношений, подготовку н издание административного акта. ' 
В административном праве Германии законодатель считаетадминистративным актом каждое распоряжение, решение или другое властное мероприятие, которое осуществляет орган управления для регулирования конкретного случая в области публичных прав и которое направлено на непосредственноеправовое воздействие на внешнюю среду. 
Какие признаки присущи административному акту, изданному в Германии? Он издается органом управления; является властной мерой воздействия; применяется как форма управления в области действия публичного права; представляет собой особую форму регулирования конкретных отношений или разрешения конкретного случая; оказывает непосредственное правовое воздействие на внешнюю среду. 
Административная мера имеет ясное содержание и название. Она имеет письменную, устную или иную форму. Административная мера может исходить также от специально созданной машины или аппарата. Административный акт издается толькоадминистративным органом, т. е. специальным органом, выполняющим функции публичного управления, и только в сфере отношений публичного права. 
Административный акт направлен на одностороннее регулирование, которое влечет правовые последствия, т. е. мера, принятая органом публичного управления и содержащая односторонние меры внешнего правового регулирования, только тогда является административным актом, когда она регулирует единичный случай. При этом разграничиваются правовые аормы (нормативные правовые акты) и адмннистра- тиваые акты: нормативные акты устанавливают абстрактно- всеобщее регулирование, а административные акты — конкретно-индивидуальное регулирование. Административная мера, принятая органом публичного управления, только тогда может статьадминистративным актом, когда конкретно-ин-дивидуальное регулирование (решение) органа управления будет направлено на непосредственное правовое действие во внешнюю среду. 
Три признака характеризуют правовой акт, изданный ад-министративными органами Германии. 
Это следующие признаки: 
акт регулирует отдельный случай; 
акт является решением по делу; 
акт воздействует иа внешнюю среду. 
Правовые акты Германии принято квалифицировать по следующим основаниям: 1) по содержанию выделяются постановляющие (прикалывающие, запрещающие, разрешающие, откалывающие, ограничивающие, отменяющие), устанавливающие,правоустанавливающие (публично-правовое правоустановлениеи частно-правовое правоустановлеяие) административные акты; 2) по действию в отношении затронутого лица — обременительные и благоприятствующие; 3) по степени связанности правом — содержательные и рамочные; 4) по действию во времени — разовые н постоянные; 5) по полноте регулирования — частичные и полные административные акты; 6) в зависимости от «окончательности» ре-шения — предварительные и окончательные акты. 
Вопросы управления в Германии решаются государственными служащими. В соответствии с .Основным законом Германии (Конституцией) Федерация определяет «рамочную» компетенцию для установления правоотношений на государственной службе различных уровней власти Германии (земли, города и других образований). 
В соответствии с этим же Основным законом Германии Федерация имеет конкурирующее законодательство в области оплаты служебной деятельности и обеспечения государственных служащих на государственной службе. Федеральный закон о должностных окладах государственных служащих оптимальным образом объединил федеральное и земельное законодательства в данпой сфере. Земельные законы о должностных окладах лишь незначительно отличаются от федерального. 
Правовое положение государственных служащих земель в Германия и подчиненных этим органам земель коммунального самоуправления непосредственно регулируется их собственными законодательными актами, при этом Федерация имеет правопринимать нормативные акты, устанавливающие лишь рамочные предписания и нормы. Однако в данном случае имеются два ограничения: 
а) в издании федеральных нормативных актов должна быть реальная потребность, т. е. принятие закона обусловлено необходимостью урегулирования возникших проблем; 
б) устанавливаются только те рамочные нормативные акты и предписания, которые не затрагивают прав и свобод граждан, а относятся лишь к определению правового положения государственных служащих. 
Законодательство Германии подразделяет всех лиц, на-ходящихся на государственной службе, на чиновников, служащих и рабочих. Чиновники — это лица, выполняющие публично-правовыефункции на службе у союза (федерации), земли, органа самоуправления или.в иных учреждениях. 
Их правовое положение регулируется федеральными законами. 
Землями Германия приняты собственные законы, устанавливающиеправовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям .Федерального закона. 
У чиновников особый порядок назначения и освобождения от должности, отличный от других категорий работников. 
Ответственность за действия чиновников перед третьими лицами во всех случаях несут учреждения публичного права — работодатели чиновника, а дела о проступках чиновников по службе рассматриваются особыми судами, но не судами по рассмотрению трудовых споров, как это имеет место в отношения рабочих и служащих. Чиновники ограничиваются в праве свободного выражения мнений: оин не имеют права участвовать в забастовках. Чниовнак не может быть членом какой-яибо партии. 
Публичная служба в Германия — это деятельность па службе юридического лица публичного права. Под формальное понятие государственной службы, кроме чнновннков, подпадают также судьи, профессиональные солдаты. Чиновничество в землях в силу многочисленности полицейских чиновников и учителей (учитель в Германия — чииовнкк) составляет большинство, т. е. чиновников больше, чем просто служащих и рабочих, занятых на государственной службе. 
К государственной службе относятся: 
а) профессиональные судьи, которые выполняют функцииправосудия; 
б) профессиональные военные; 
в) министры, члены днрекцнн федерального банка; 
г) чнношикн, осуществляющие управленческие функции. 
Единство государственной службы Германии обеспечивается общей для всех ее уровней и видов системой званий, чинов, рангов, едиными правилами прохождения службы, установленными правами, обязанностями, ограничениями и гарантиями, пенсионным обеспечением, оплатой труда и др.

На развитие и становление административной системы Соединенных Штатов Америки огромное влияние оказали английские традиции в области организации управления государством и формирования административного права. Долгое время эти территории представляли собой колонию Англии, но королевская власть оказывала иа нее опосредованное влияние, что предопределило некоторую свободу поселенцев в Новом Свете (как ранее называли США) в организации власти. Заметную роль в этом процессе сыграли торговые компании, получившие иммунитеты и привилегии от королевской власти. 
Значительную роль в управлении делами североамериканских колоний, несмотря на созданные впоследствии представительные органы парламентского типа, играли губернаторы, назначаемые советами торговых компаний, собственниками колоний либо английским монархом. Права губернаторов были весьма широки и подкреплялись реальной возможностью применять силу, что сохранено и сейчас (применение национальной гвардии возможно по решению губернатора в кризисной ситуации на территории штата). Как мы уже упомянули, характер управления в разных колониях (южных, Новой Англии) во многом зависел от воли лиц и компаний, обладавших правами согласно королевским хартиям. Управление южными территориями в основном было основано па верховенстве административной власти губернаторов над легислатурами, а в Новой Англии и некоторых других территориях представительные органы наделялись значительными полномочиями. 
Фактором, влиявшим на формирование американской системы управления, стала революционная борьба эа освобождение колоний от английского владычества. Дух свободы, 
принесенный в Америку переселенцами-англичанами, воплотился в созданных в процессе борьбы с колониальными властями комитетах безопасности прообразом местного самоуправления . 
Как видно из истории, административная система США как часть механизма защиты интересов поселенцев на территориях колоний, выраставшая из идеалов свободы граждан (выкованных в борьбе с английской короиой), трансфор-мировалась от верховенства законодательной власти Конгресса до фактического господства исполнительной власти в лице Президента и подчиненных ему структур в ходе борьбы за независимость, т. к. эта система лучше и оперативнее управляла государством. Эта система сильной администрации сохранена и сейчас- И Соединенные Штаты Америки стали примером для многих государств мира в построении системы центральных органов государственной власти. Позитивное влияние США на мировую практику было предопределено фактом реализации в США наиболее прогрессивных идей и принципов построения государственного механизма, прежде всего принципа разделения властей. И если идеи разделения властей во всех их модификациях рождались в Старом Свете, то практическое воплощение в оригинальной форме они нашли в Северной Америке. Именно в этой части американская конституционная модель государственно-организованного общества оказалась наиболее притягательной для дру-гих государств. 
Составной частью принципа разделения властей определен так называемый механизм «сдержек и противовесов», обеспечивавший некоторую гармонизацию публичной государственной власти на федеральном уровне. Во многом эта система определила и механизм верховной власти в отдельных штатах, республиканская форма правления которых гарантировалась Конституцией США. 
Принцип разделения властей как наиболее демократичный лежит в основе взаимоотношений высших органов федерации, штатов. Согласно доктрине и практике в США разделение властей обеспечивает рациональное управление, когда ни одна из ветвей власти не выходит за собственные прерогативы. 
Не менее существенным является механизм распределения полномочий и сфер их реализации между федерацией и штатами. В рамках федеративных отношений выработаны способы и средства, обеспечивающие целостность государства, единство общегосударственной внутренней и внешней политики в целом, служащей интересам населения страны. Весьма существенную роль в этих отношениях играет Президент США и весь аппарат исполнительной власти, реально распоряжающийся всеми материальными и финансовыми ресурсами государства. Большим достижением американской политико-правовой системы является бюджетный федерализм, позволяющий гармонизировать интересы штатов и всего союза публично-правовыми средствами, т. е. путем формирования бюджета. 
Конституция США закрепляет за Конгрессом Соединенных Штатов, состоящим из Палаты представителей и Сената, полномочия законодательной власти, Президентом Соединенных Штатов Америки — осуществление исполнительной власти, Верховным судом и низшими судами - осуще-ствление судебной власти Соединенных Штатов. 
Конституция США, создававшаяся для целей закрепления федералистских отношений между штатами, не закрепляла механизма власти ни в самих штатах, ни на местном уровне. Поэтому конституционная система управления в США в полной мере уяснена в контексте анализа конституций штатов. Последние, наряду с регулированием властных отношений на уровне высших органов штатов, закрепляют принципы и нередко структуру местного управления и самоуправления, которые во многих штатах являются их привилегией. 
Конституции штатов, без исключения, включают в себя билли о правах, закрепившие «естественные и неотчуждаемые» права человека, во многом определяющие отношения граждан с исполнительной властью. Подробно закрепляя порядок формирования, полномочия и процедуру деятельности легислатур, конституции штатов также тщательно закрепляют принципы и порядок организации и деятельности органов исполнительной власти (администрации). Центральной фигурой исполнительной власти штата является губернатор, осуществляющий руководство обширной структурой административных органов. Значительная часть органов ис-полнительной власти является выборной, что несколько компенсирует потери демократии в условиях оторванности бюрократии от населения. 
Одним из объектов конституционного закрепления властных отношений является местное управление и самоуправление. Конституции штатов закрепляют как формы административно-территориального деления, так и систему местных органов власти. 
Административная система США имеет несколько уровней. Рассмотрим их, начиная с самого верхнего, федерального уровня. 
Федеральный уровень административной системы США прежде всего включает в себя Президента, которому принадлежит вся исполнительная власть, Вице-президента, избираемого вместе с Президентом сроком на четыре года и являющегося спикером Сената Конгресса США. Президенту подчинен аппарат Белого дома, возглавляемый главой Администрации Президента. Вице-президент имеет свой аппарат, расположенный также в Велом доме. Однако функции аппаратов Президента и Вице-президента различны. Аппарат последнего выполняет организационно-технические функции, тогда как аппарат Президента участвует в формировании политики Президента. 
Далее в структуре американской федеральной исполнительной власти имеются министерства (департамепты во главе с секретарем — всего 14), исполнительный аппарат при Президенте США — Исполнительное управление Президента (управления, советы, службы — всего 9), независимые агентства, бюро, корпорации, службы и Центробанк. 
Вторым слоем высшего уровня исполнительной власти являются губернаторы штатов, обладающие большой независимостью в осуществлении своей власти, во многом по своему статусу напоминающие Президента США. Это просматривается даже в наличии лейтенант-губернаторов, прообразом которых является Вице-президент США. На тех же принципах строится исполнительный аппарат губернатора. Часть администрации состоит из выборных должностей. 
Наиболее близкой к гражданину в США является местная власть, которая призвана решать жизненно важные проблемы населения городов и поселков. На местном уровне решаются многие социальные вопросы. Муниципалитеты создают рабочие места, решают вопросы занятости населения. 
Местное самоуправление и управление формируется на базеадминистративно-территориального деления. 
Более чем в трех тысячах графств население избирает со-веты графств, других должностных лиц (шерифа, прокурора н др.). Исполнительные коллегиальные органы на уровне графств не создаются, а совет и указанные выше должностные лица руководят муниципальными служащими. 
Города составляют многочисленные самоуправляющиеся единицы, власть в которых организуется на основе трех систем городского самоуправления. В системе «совет — управляющий» совет избирается населением, который, в свою очередь, избирает мэра. Функцию управлення выполняет нани-маемый по контракту управляющий, он же нанимает других чиновников. 
В значительной части городов используется механизм управлення «совет — мэр». Здесь население избирает оба органа власти. Мэр назначает чиновников. 
Незначительную часть составляют города, где существует комиссионная система. Бе особенностью является то, что она, будучи избранной населением, совмещает функции городского совета и выполнение ее членами функций управления отдельными сферами жизии города. 
В поселках решение вопросов местной жизни осуществляется на собраниях жителей (всего поселения либо отдельных поселений), которые избирают небольшой исполнительный комитет, начальника полиции и др. 
На уровне местного самоуправления и управления в США созданы наиболее благоприятные условия для реализации принципов демократического управления делами общества. Именно здесь политические лозунги могут быть очень быстро проверены практикой, а честность и профессионализм политиков и чиновников проконтролированы самим населением. 
Что касается законодательной базы управления, то система законодательств, регулирующих исполнительную власть, имеет 3 уровня источников - федеральный, штатов, местного самоуправления и управления. 
На федеральном уровне Конституций предоставляет нор- мотворческие полномочия Конгрессу, который, в свою очередь, делегирует право издавать нормативные акты Президенту и другим здминистративиым ведомствам, хотя первоначально такой вариант нормотворчества Конституцией не предполагался. Однако в современных условиях в США административноенормотворчество получило особенно широ-кий размах, что вызвано усложнением функций государства в целом. Конгресс при этом осуществляет контроль нормотворческой деятельностиадминистративных ведомств с точки зрения соблюдения ими прерогатив такого регулирования общественных отношений. Но это ие меняет сложившегося положения, когда административныеорганы фактически осуществляют законодательную власть (изданием многочисленных постановлений). 
При этом функция административного права состоит в том, чтобы определять параметры действий органов исполнительной власти, закреплять процедуру нормотворческой деятельностиадминистративных учреждений. Установлены также средства гарантирования населения от возможного произвола чиновников, обязанности органов и должностных лиц раскрывать информацию об их деятельности, в том числе и нормотворческой. Общие принципы административно- правового регулирования соблюдаются и на уровне местного самоуправления и управления, где также имеется обширный массив административныхнормативно-правовых актов. 
Конституционное и административное законодательство является основой для судебной н административной защиты прав человека и гражданина. Решение вопросов по защите прав человека и гражданина базируется прежде всего на первой поправке к Конституции США, закрепляющей право граждан на обжалование действий должностных лиц. 
Решение должностных лиц или административных органов может быть также обжаловано в судебном порядке. Тем не менее, значительное число споров рассматривается ие в судебном, а вадминистративном порядке.