Административное
право, являясь частью правовой системы
России, имеет собственную структуру,
оригинальную систему, характеризующуюся
непосредственной связью входящих в нее
административно-правовых институтов
(например, институт правового акта управления),
подотраслей права (например, административно-деликтное,
служебное право) и норм.
На протяжении многих десятилетий
учеными предлагается примерно одинаковая
система административного права, состоящая
из двух частей — общей и особенной.
В общей части административного
права рассматриваются основные институты
административного права. Общая часть
включает главные структурные элементы
общего административного права, например:
- понятие административного права;
- вопросы предмета, метода и системы административного права;
- административно-правовые нормы и отношения;
- наука административного права;
- субъекты административного права;
- административно-правовой статус гражданина, органов исполнительной власти, государственных служащих; правовые акты управления;
- административно-правовые методы реализации исполнительной власти и административное принуждение;
- административное правонарушение и административная ответственность;
- компетенция органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
В системе общей части административного
права целесообразно выделить четыре
основных элемента:
- институты и нормы административного права, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления (организация и принципы управления, формы и методы управленческой деятельности, государственная служба, государственное управление в установленной сфере деятельности, управление в межотраслевых сферах, в социально-культурной области и экономической сфере;
- управление наукой, здравоохранением, образованием, транспортом, обороной, безопасностью, внутренними и внешними делами государства, статистикой, стандартизацией, сертификацией и т. д.), т. е. так называемое организационное административное право или институты и нормы, входящие в управленческое право;
- правовые нормы, регламентирующие процесс управления (управленческий процесс, управленческие процедуры, административное нормотворчество, принятие нормативных и индивидуальных правовых актов);
- нормы, устанавливающие порядок судебной зашиты прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (административная юстиция или административное судопроизводство);
- институты и нормы административно-деликтного права, которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения; определяют органы и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; устанавливают принципы производства по делам об административных правонарушениях.
Особенная часть включает главы о системе государственного
управления в трех важнейших сферах: управление
экономической сферой, управление социально-культурной
сферой, управление административно-политической
сферой.
В особенной части административного
права рассматриваются организация
государственного управления, вопросы
соотношения компетенции Российской
Федерации и ее субъектов в
области организации государственного
управления; понятие регионального
управления; межотраслевое государственное
управление и его организационные
формы; соотношение государственного
управления и государственного регулирования;
воздействие проводимой в Россииадминистративной реформы на
формирование системы и структуры федеральных
органов исполнительной власти.
Часть отрасли административного
права, которая состоит из норм, воздействующих
на определенный вид однородных общественных
отношений, называется административно-правовым
институтом. Данный институт представляет
собой совокупность норм, по объему и масштабу
действия сравнительно меньшую, чем отрасль
права. Институты административного права
могут быть:
- отраслевыми (например, институт правового акта управления) и межотраслевыми (институт административной ответственности);
- материальными (институт административно-правовых форм управления) и процедурными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях);
- регулятивными (институт государственной службы) и охранительными (институт административного принуждения);
- простыми (институт аттестации государственных служащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).
Административное право может
быть материальным (устанавливающим
основные положения, административно-правовой
статус субъектов управления и административного
права, а также права, обязанности, запреты,
ограничения, ответственность) и процессуальным (регламентирующим
порядок реализации материальных норм
административного права).
Административное право подразделяется
также на внешнее и внутреннее. Внешнее административное
право регулирует отношения (правоотношения)
между управляющим государством (органами
управления, учреждениями), с одной стороны,
и гражданами, организациями — с другой.
Внешнее административное право — это
наиболее важная часть административного
права, включающая такие институты, как
институт административного акта, институт
административного договора, институт
государственной службы, институт административной
ответственности, институт принуждения,
применяемого в отношении физических
или юридических лиц.
Внутреннее административное право регулирует
правоотношения между государством, его
органами и структурными подразделениями.
В рамках этого права также осуществляется
управленческая деятельность, принимаются
акты управления, реализуется правовой
статус данных субъектов, однако они не
вступают в отношения внешнего характера.
Понятие и виды
административно-правовых отношений
Административно-правовые
отношения – это общественные отношения,
урегулированные нормами административного
права, возникающие в сфере исполнительной
власти (государственного управления).
Признаки административных правоотношений:
- являются публичными правоотношениями, имеющими в своей основе общественный, государственный интерес;
- носят властный характер, так как в процессе возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений реализуется государственное управление;
- являются организационными, поскольку государственное управление связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений;
- в случае нарушения административно-правовых отношений наступает административная ответственность как способ их защиты.
Административные правоотношения
отличаются особым административно-правовым
порядком разрешения споров участников
правоотношений. Разрешение спорных
ситуаций, возникающих в процессе
существования административного
правоотношения, может осуществляться
в рамках других административно-правовых
отношений. Таким образом, административные
правоотношения разрешаются внутри самой
системы.
Структура административно-правовых
отношений:
- объект административных правоотношений – то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности участников административно-правовых отношений;
- субъект административных правоотношений совпадает с субъектом государственного управления – это либо гражданин, либо объединение граждан, в том числе государственный орган;
- юридические факты, обусловливающие возникновение, изменение и прекращение правовых отношений;
- содержание, которое включает в себя субъективные права и юридические обязанности;
- метод админстративно-правового регулирования показывает способ взаимодействия субъектов административных правоотношений;
- способы защиты административно-правовых отношений (самозащита, административный, судебный).
Виды административно-правовых
отношений:
1) по характеру правоотношений:
- материальные, основанные на нормах материального права;
- процессуальные, возникающие в связи с практической реализацией материальных норм;
2) по виду взаимоотношений, возникающих
между субъектами:
- горизонтальные – возникают при взаимодействии властных структур между собой в условиях, когда отсутствует соподчиненность;
- вертикальные – возникают с случаях, когда одна сторона правоотношений организационно или иным образом подчинена другой либо когда законом предусмотрена обязательность актов управляющего субъекта;
- субординационные – основаны на властных правомочиях одного из субъектов в отношении другого (соподчинение);
- координационные – властные полномочия используются для эффективной совместной деятельности нескольких управляющих субъектов;
3) по целям:
- регулятивные – регулируют экономические отношения и личные неимущественные отношения. При помощи данного вида отношений осуществляется правомерная деятельность граждан и организаций;
- охранительные – направлены на регламентацию мер юридической ответственности, а также государственно-принудительных мер защиты субъективных прав.
Как и любые правоотношения,
административно-правовые отношения
возникают при наличии юридических
фактов. Юридическими фактами являются
обстоятельства, при которых возникают
правоотношения, обусловленные требованиями
конкретных административно-правовых
норм.В качестве юридических фактов, порождающих,
изменяющих или прекращающих административные
правоотношения, выступают действия (бездействие)
сторон.
- Действия делятся на правомерные и неправомерные. Правомерные действия соответствуют требованиям административно-правовых норм. Неправомерные действия нарушают требования административно-правовых норм. Это прежде всего дисциплинарные или административные проступки, а также бездействие.
- Основным видом правомерных действий служат правовые акты субъектов исполнительной власти, имеющие адресный характер. Их юридическим последствием является возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.
- Административно-правовым отношениям присущ элемент юридической властности. В соответствии с этим положением можно выделить две группы административно-правовых отношений: отношения, выражающие властную природу государственно-управленческой деятельности, и отношения, выходящие за рамки управляющего воздействия. К первой группе относятся отношения между вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти; между руководителями и подчиненными. Ко второй группе -отношения между сторонами, не связанными между собой соподчиненностью.
- Нередко административные правоотношения делятся на субординационные и координационные. Субординационные отношения содержат значительную долю авторитарности. В координационных отношениях этот элемент якобы отсутствует. Однако такое предположение не согласуется с основным проявлением административных правоотношений в государственно-управленческой сфере, т. е. с их юридически-властными проявлениями.
- Одной из наиболее распространенных в юридической литературе является классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников на вертикальные и горизонтальные правоотношения.
- Вертикальные правоотношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования через субординационные связи между субъектом и объектом управления. Такие властеотношения возникают между соподчиненными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них равенства сторон.
- На практике вертикальность правоотношений означает, что у одной стороны есть юридически-властные полномочия, которых нет вообще или объем их меньше, чем у другой стороны.
- К числу вертикальных отношений причисляются также те, что возникают между несоподчиненными их участниками. Однако в этом случае ни одна из сторон не имеет правомочия издавать юридические акты, обязательные к исполнению другой стороной. Такие связи часто встречаются в системе межотраслевого государственного управления.
- Широко осуществляемая в сфере государственного управления контрольно-надзорная деятельность также стоит в ряду вертикальных отношений. Ее субъектами являются сами исполнительные органы. Примером может служить административный надзор, который осуществляется федеральными надзорными службами и их территориальными подразделениями.
- Горизонтальные административно-правовые отношения отличаются от вертикальных тем, что участвующие в них стороны фактически и юридически равноправны. Такого рода отношения в сфере государственного управления не имеют широкого распространения. Административно-правовая теория и практика тем не менее исходит из того, что горизонтальными по своему характеру являются административно-процедурные, административно-процессуальные и административно-договорные отношения.
- Административно-процедурные отношения возникают между исполнительными органами или должностными лицами одного уровня по поводу принятия совместных нормативных актов в сфере управления; по согласованию совместных действий; по формированию межведомственных комиссий; для проведения совместных заседаний, коллегий.
- Административно-процессуальные отношения возникают между сторонами при рассмотрении административно-правовых споров.
- Наконец, отношения административно-договорного характера возникают в результате различного рода соглашений, заключаемых между субъектами исполнительной власти.