Составление бюджета - начальный этап бюджетного процесса.
На этом этапе решаются такие вопросы,
как объем бюджета, налоговая и денежно-кредитная
политика на предстоящий год, основные
методы и направления покрытия бюджетного
дефицита, а также распределение расходов
между звеньями бюджетной системы.
Рассмотрение бюджета начинается за полгода до его законодательного
утверждения. В процессе рассмотрения
участвуют: правительство, финансовые
и кредитно-банковские органы, местные
органы власти. Законодательный орган
рассматривает бюджет в нескольких чтениях,
результатом чего становится согласование
всех спорных вопросов. Принятый законодательно бюджет
становится общегосударственным законом.
В процессе рассмотрения бюджета
происходит согласование интересов
всех уровней власти по доходам и
по расходам.
Исполнение бюджета — сложный процесс, в котором участвует
множество ведомств, властных структур,
организаций. После сбора доходов в процессе
исполнения бюджета начинается второй
этап — осуществление расходов.
Поскольку сам госбюджет ничего
не тратит, а распределяет деньги между
конкретными организациями — получателями бюджетных
средств, то важно правильно распределить
средства госбюджета (рис.34).
Исполнение бюджета распадается
на два этапа: сбор доходов и осуществление
расходов.
Рис. 34. Распределение
расходов госбюджета
При распределении бюджетных
средств необходимо определить, кому
и сколько их причитается. Для этого составляется бюджетная роспись.
Бюджетная
классификация - это группировка доходов и
расходов бюджета, а также источников
финансированиядефицита бюджетов.
С помощью бюджетной росписи определяются получатели бюджетных средств, распорядители госсредств
(органы госвласти, уполномоченные распоряжаться
средствами госбюджета и распределять
их между получателями). Росписи, относящиеся
к получателям бюджетных средств, утверждаются
распорядителями бюджетных средств.
42 Участник БП.
Полномочия участников. Главный
распорядитель бюджетных средств.
Распорядитель бюджетных средств.
Получатель бюджетных средств
Участниками бюджетного
процесса в государстве выступают:
- глава государства;
- органы законодательной власти;
- органы исполнительной власти;
- органы денежно-кредитного регулирования;
- органы государственного и местного финансового контроля;
- государственные внебюджетные фонды;
- главные распорядители бюджетных средств.
- Законодательные (представительные) органы,органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ и другие полномочия.
- Органы исполнительной власти,органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления. А также они осуществляют исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления и осуществляют другие полномочия.
- Аналогичные полномочия органы законодательной и исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.
- Банк Россиисовместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.
- Кредитные организации могут осуществлять отдельные операции со средствами бюджета, т. е. привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе и выполнять функции Банка России в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.
- Органы государственного, муниципального финансового контроля,созданные соответственно законодательными (представительными) органами РФ, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят их экспертизу. Также они проводят экспертизы федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, актов органов местного самоуправления.
- Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов.
- Полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля определяются БК РФ, Федеральным законом РФ «О счетной палате РФ», законами субъектов РФ о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.
- Главный распорядитель средств федерального бюджета (субъекта Федерации, местного) – орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации. Главные распорядители средств федерального бюджета включаются в ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
- Главный распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций.Он определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат и утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений. Также главный распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.В соответствии в БК РФ он имеет право на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения и осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.
- Важной функцией главного распорядителя является контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Он представляет в Федеральное казначейство отчетность об исполнении федерального бюджета и материалы, необходимые для составления отчета об исполнении федерального бюджета. Главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени казны РФ.
- Распорядитель бюджетных средствпредставляет собой орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.
- Распорядитель бюджетных средств выполняет следующие функции:
- · составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет;
- · определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;
- · утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
- · осуществляет контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.
- Распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств бюджета на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций.
- Ответственностьглавного распорядителя и распорядителя бюджетных средств как органов исполнительной власти, а также должностных лиц главного распорядителя и распорядителя бюджетных средств распространяется на:
- · целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств;
- · достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;
- · своевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств;
- · своевременное представление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств в орган, исполняющий бюджет;
- · утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;
- · составление бюджетной росписи показателям, утвержденным законом (решением) о бюджете;
- · соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов;
- · эффективное использование бюджетных средств.
- Получатель бюджетных средств–бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
- Получатели бюджетных средств имеют право на:
- · своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером, с учетом сокращения и индексации;
- · своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;
- · компенсацию в размере недофинансирования.
- Получатели бюджетных средств обязаны:
- · своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств;
- · эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;
- · своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе;
- · своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе;
- · своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.
- Полномочия и ответственность участников бюджетного процесса федерального уровня регламентируются гл.19 БК РФ.
43 Составление
проектов бюджетов. Прогноз социально-экономического
развития территории
Составлению проектов бюджетов
предшествуют разработка прогнозов
социально-экономического развития РФ,
субъектов РФ, муниципальных образований
и отраслей экономики, подготовка сводных
финансовых балансов, на основании
которых органы исполнительной власти
осуществляют разработку проектов бюджетов.
В Бюджетном послании Президента
РФ определяется бюджетная политика
РФ на очередной финансовый год.
Составление проектов бюджетов
является исключительной прерогативой
Правительства РФ, соответствующих
органов исполнительной власти субъектов
РФ и органов местного самоуправления.
Составление проектов бюджетов
осуществляют Министерство финансов РФ,
финансовые органы субъектов РФ и
муниципальных образований.
Для своевременного и качественного
составления проектов бюджетов финансовые
органы получают необходимые сведения
от финансовых органов другого уровня
бюджетной системы РФ и от иных
государственных органов, органов
местного самоуправления и юридических
лиц.
Сведения, необходимые для
составления проектов бюджетов –
это сведения о действующем на
момент начала разработки проекта бюджета
налоговом законодательстве, о предполагаемых
объемах финансовой помощи, предоставляемой
из бюджетов других уровней бюджетной
системы; о видах и объемах
расходов, передаваемых с одного уровня
бюджетной системы на другой; о
нормативах финансовых затрат на предоставление
государственных или муниципальных
услуг.
Составление бюджета основано
на:
1) Бюджетном послании Президента
РФ;
2) прогнозе социально-экономического
развития территории на финансовый год;
3) основных направлениях бюджетной
и налоговой политики территории на финансовый
год;
4) прогнозе сводного финансового
баланса по территории на финансовый год;
5) плане развития государственного
или муниципального сектора экономики
соответствующей территории на очередной
финансовый год.
К основным характеристикам
бюджета относятся: общий объем
доходов бюджета, общий объем
расходов бюджета и дефицит бюджета.
Исходными макроэкономическими
показателями для составления проекта
бюджета являются объем валового
внутреннего продукта на очередной
финансовый год, темп роста валового
внутреннего продукта в очередном
финансовом году и уровень инфляции
(темп роста цен).
Прогноз социально-экономического
развития территории разрабатывается
на основе данных социально-экономического
развития территории за последний отчетный
период, прогноза социально-экономического
развития территории до конца базового
года и тенденций развития экономики
и социальной сферы на планируемый
финансовый год и предшествует составлению
проекта бюджета.
Изменение прогноза социально-экономического
развития территории в ходе составления
и рассмотрения проекта бюджета влечет
за собой изменение основных характеристик
проекта бюджета.
44 Перспективный
финансовый план. Сводный финансовый
баланс территории
1. Перспективный
финансовый план - документ, формируемый
одновременно с проектом бюджета
на очередной финансовый год
на основе среднесрочного прогноза
социально-экономического развития
Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации, муниципального
образования и содержащий данные
о прогнозных возможностях бюджета
по мобилизации доходов, привлечению
государственных или муниципальных
заимствований и финансированию
основных расходов бюджета.
2. Перспективный финансовый план законодательно
не утверждается.
3. Перспективный финансовый план разрабатывается
в целях:
информирования законодательных (представительных)
органов о предполагаемых среднесрочных
тенденциях развития экономики и социальной
сферы;
комплексного прогнозирования финансовых
последствий разрабатываемых реформ,
программ, законов;
выявления необходимости и возможности
осуществления в перспективе мер в области
финансовой политики;
отслеживания долгосрочных негативных
тенденций и своевременного принятия
соответствующих мер.
4. Перспективный финансовый план разрабатывается
на три года, из которых:
первый год - это год, на который составляется
бюджет;
следующие два года - плановый период,
на протяжении которого прослеживаются
реальные результаты заявленной экономической
политики.
Исходной базой для формирования перспективного
финансового плана является бюджет на
текущий год.
5. Перспективный финансовый план ежегодно
корректируется с учетом показателей
уточненного среднесрочного прогноза
социально-экономического развития Российской
Федерации, субъекта Российской Федерации,
муниципального образования, при этом
плановый период сдвигается на один год
вперед.
6. Перспективный финансовый план составляется
по укрупненным показателям бюджетной
классификации.
Сводный
финансовый баланс – баланс финансовых
ресурсов, созданных и использованных
в государстве или на определенной
территории. Он охватывает средства всех
бюджетов, внебюджетных целевых фондов
и предприятий, которые расположены
на определенной территории
Составление сводного финансового
баланса – это подготовительный
этап разработки бюджета, который позволяет
связать материальные и финансовые
пропорции в хозяйстве, скоординировать
показатели всех звеньев финансово-кредитной
системы; выявить резервы дополнительных
финансовых ресурсов на определенные
мероприятия по развитию государства;
произвести прогнозные финансовые расчеты;
разработать направления финансовой
политики.
Сводный финансовый баланс
государства разрабатывается Министерством
экономики РФ совместно с Министерством
финансов РФ на основе макроэкономических
показателей.
45 Рассмотрение
и утверждение федерального бюджета
Рассмотрение проекта
государственного бюджета обычно осуществляется
в нескольких чтениях.
В 1-м чтении обсуждают общую концепцию
и прогноз социально-экономического развития
страны, основные направления бюджетной
политики, налоговые политики и принципы
взаимоотношений с бюджетами нижестоящих
звеньев.
Рассматривается общая
характеристика федерального бюджета,
т.е. общий объем доходов, общий
объем расходов, бюджетный дефицит
или профицит. В случае принятия проекта
в 1-м чтении принимается постановление
о принятии федерального закона о федеральном
бюджете в 1-м чтении.
В случае отклонения
проекта бюджета он направляется
в согласительную комиссию, которая
создается из представительной, законодательной
и исполнительной власти. Комиссия
рассматривает все замечания, разрабатывает
согласованный вариант, вносит его
на рассмотрение в Госдуму в 1-м
чтении. Если во второй раз проект не
принимается – он повторно возвращается
в согласительную комиссию. 2 варианта:
либо надработку правительства, либо ставится
вопрос о доверии правительства. При повторном
возврате в Госдуму срок рассмотрения
10 дней.
Во 2-м чтении рассматриваются и
утверждаются расходы бюджета по разделам
бюджетной классификации в пределах общего
утвержденного объема расходов. Рассмотрение
происходит в течение 15 дней и одновременно
во 2-м чтении определяется величина фондов
финансовой поддержки регионов.
В 3-ем чтении обсуждается величина
расходов по подразделам функциональной
классификации в пределах величины раздела.
Здесь же происходит рассмотрение вопроса
о перераспределении фондов финансовой
поддержки регионов (длится 35 дней).
После принятия проекта
в 3-ем чтении начинается 4-е чтение. Здесь Госдума рассматривает
поправки к законопроекту, поквартальное
распределение.
На пленарном заседании
Госдумы закон о Федеральном
бюджете ставится на голосовании. В случае
его принятия в 5-дневный срок он направляется
в Совет Федерации. Там, в течение 15 дней
он рассматривается и ставится на голосовании.
Если больше половины проголосуют «за»,
то считается принятым.
В случае непринятия, обе палаты, верхняя
и нижняя, могут создать согласительную
комиссию для преодоления разногласий.
При повторном голосовании должно быть
не менее 2-3 голосов и Федеральный закон
будет принят. После того, в 5-дневный срок
он должен быть направлен Президенту РФ
для подписания и обнародования (срок
подписания 14 дней).
Если Президент не подпишет, то он возвращается
в согласительную комиссию, потом принимаются
поправки и опять – к Президенту (он должен
подписать его за 7 дней).
В случае, если к
началу финансового года бюджет не
будет принят, то финансирование в 1-м
квартале будет осуществляться на уровне
1-го квартала текущего года.
45 Исполнение бюджета.
Составление отчетов об исполнении
бюджетов и их утверждение
Исполнение бюджетов представляет собой
один из важнейших элементов бюджетных
правоотношений. На этой стадии происходит
сбор в бюджет запланированных на конкретный финансовый год налоговых и неналоговых
доходов, а с другой стороны - распределение
имеющихся (собранных) бюджетных средств
между их получателями, в результате которого
и осуществляется запланированное финансирование
деятельности всех государственных органов.
В большинстве стран мира в настоящее
время исполнение бюджетов осуществляется
одним из следующих способов: кредитно-банковским,казначейским, казначейско-банковским. Каждый из них имеет
свои особенности, недостатки и достоинства.
В соответствии со ст. 215 БК РФ в России устанавливается казначейскоеисполнение бюджетов, когда организация
исполнения и исполнение бюджетов, управление
счетами бюджетов и бюджетными средствами
возложены на органы исполнительной власти,
которые являются кассирами всех распорядителей
и получателей бюджетных средств и осуществляют
платежи за счет бюджетных средств от
имени и по поручению бюджетных учреждений.
Среди важнейших причин необходимости
скорейшего и полного перехода к казначейской
системе называются, как правило, ненадежность
и неустойчивость сформировавшейся в
нашей стране банковской системы69.
В нашей стране в последние годы осуществляется
перевод на кассовое обслуживание исполнения
бюджетов высокодотационных субъектов РФ органами
федерального казначейства. При этом в
соответствии с Правилами кассового обслуживания
исполнения бюджетов субъектов РФ и местных
бюджетов территориальными органами федерального
казначейства, утвержденными приказом
Минфина РФ от 19.04.2000 N° 46н (с измен, на 31.07.2001),
кассовое обслуживание исполнения бюджетов
субъектов РФ и местных бюджетов осуществляется
на безвозмездной основе. В 2000 - 2002 гг. были
переведены на казначейскую систему исполнения
счетов таможенные органы, а также большинство
федеральных министерств и ведомств (Минобороны
РФ, Минсельхоз РФ, Минобразования РФ и
т. д.).
Казначейский способ исполнения бюджетов
всех уровней предусматривает:принцип единства кассы, означающий зачисление
всех поступающих доходов бюджета, привлечение
и погашение источников финансирования
де
См. напр.: Горбунова О.Н., Селюкова А.Д., Другова Ю.В. Бюджетноеправо России. М.: ТК Велби, 2002. С. 151.
фицита бюджета и осуществление всех расходов
с единого счета бюджета, за исключением
операций по исполнению федерального
бюджета, осуществляемых за пределами
РФ в соответствии с законодательством
РФ;
• исполнение бюджетов всех уровней уполномоченными
исполнительными органами на основе бюджетной росписи - документа о поквартальном
распределении доходов и расходов бюджета
и поступлений из источников финансирования
дефицита бюджета, устанавливающего распределение
бюджетных ассигнований между получателями
бюджетных средств. Бюджетная роспись
составляется в сооШтствии с бюджетной
классификацией РФ:
- сначала она составляется главным распорядителем
бюджетных средств по распорядителям
и получателям бюджетных средств на основе
утвержденного бюджета в соответствии
с функциональной и экономической классификациями
расходов бюджетов РФ с поквартальной
разбивкой и представляется в орган исполнительной
власти, ответственный за составление
бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения
бюджета;
- затем на основании бюджетных росписей
орган, ответственный за составление проекта
соответствующего бюджета, составляет своднуюбюджетную роспись в течение 15 дней после
утверждения бюджета. Сводная бюджетная
роспись утверждается руководителем этого
органа в установленном порядке и не позднее
17 дней после утверждения бюджета направляется
в орган, исполняющий бюджет;