Таков вкратце перечень наиболее заметных достижений. Нерешенных проблем, к сожалению, больше. Главная из них - сохранение огромного социально-экономического и психологического разрыва между "бедными" и "богатыми". Согласно статистике, уровень жизни россиян постепенно возрастает. Правда, однако, и в том, что он по-прежнему остается оскорбительно низким в сравнении со всеми развитыми и большинством развивающихся стран. Судя по поступающим к Уполномоченному письмам граждан, многие из них не могут понять, почему небывалый объем "нефтегазового богатства" страны столь мало сказывается на их благосостоянии, не видят перспектив качественного улучшения своего нынешнего положения и, что особенно тревожно, не верят в то, что деятельность государственного аппарата направлена на обеспечение их социально-экономических и политических прав. В результате отмеченный разрыв между "бедными" и "богатыми" легко трансформируется в кризис доверия между народом и властью.

     Как и всегда, наибольшее число жалоб  в аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации поступает на нарушения социальных и экономических прав. Людей волнуют не только низкие зарплаты и пенсии, невозможность получения в реальные сроки достойного жилья, отсутствие адекватного медицинского обслуживания. Внимание населения привлекает все более углубляющаяся проблема коррупции в органах государственной власти, в том числе в правоохранительных.

     В отличие от прежних лет, в отчетном году, по счастью, обошлось без крупных  террористических актов. В целом, однако, обстановка как на Северном Кавказе, так и в других регионах Российской Федерации продолжает оставаться крайне нестабильной. Особое беспокойство вызывают участившиеся случаи насилия по национальному признаку (в городах Москве и Санкт-Петербурге, Кондопоге Республики Карелии и Сальске Ростовской области), а также общий рост радикальных националистических и ксенофобских настроений в обществе. Очевидно, что органам государственной власти необходимо принимать действенные и долговременные меры, направленные на реальное предотвращение угрозы межэтнических конфликтов и насилия. В целом эта проблема должна постоянно находиться в поле зрения исполнительной и законодательной власти всех уровней.

     В целом же проблемы соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина должны стать предметом широкого, заинтересованного и неприглаженного диалога между государством и обществом.

1.3. Институт Уполномоченного по  правам человека (омбудсмана)

     России  в первоначальной стадии формирования. В 1998 году Дума РФ избрала Уполномоченного, был сформирован его центральный аппарат в Москве, сегодня дебатируется вопрос о структуре института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - быть ли ей вертикально структурированной или же уполномоченные на местах должны быть независимы от центральной власти. Сегодня вопрос о назначении или выборах Уполномоченного в регионах России решается по-разному. Неясным остается организационное и властное соотношение таких центральных структур как Комиссии по правам человека при Президенте РФ (во главе с Владимиром Карташкиным) и Аппарата Уполномоченного по правам человека РФ (во главе с Олегом Мироновым) В структурах исполнительной власти в центре России и в регионах, в средствах массовой информации, в общественных организациях сегодня обсуждается необходимость введения профилированных Уполномоченных типа "омбудсман по прессе", "омбудсман по детям", "по правам заключенных"...

     Согласно  распространенной в правозащитных  кругах критической оценке, в настоящее время в России и во многих других странах СНГ способ развития института Уполномоченного как нельзя лучше отражает реальное содержание постсоветской демократии, когда провозглашаемые независимыми общественные структуры (а именно таким должен быть Институт Уполномоченного) на деле, по механизму своего функционирования, рискуют оказаться рутинными элементами государственно-бюрократического аппарата. Институт Уполномоченного на постсоветском пространстве, как и прежние "уполномоченные структуры", ведет свое происхождение от власти, а не от общества. Созданные структуры работают по государственно-чиновному образцу и пока малоэффективны на практике. Кроме того, появившиеся уполномоченные не знакомы с мировым опытом работы института Уполномоченного, их личный опыт также невелик, а независимое положение и общественный авторитет им еще предстоит завоевывать. В настоящее время этому мешает все более проявляющаяся зависимость уполномоченных от вертикали исполнительной власти. Институт омбудсмана-уполномоченного по правам человека призван способствовать установлению в обществе такой системы ценностей, когда права личности, права человека оказываются приоритетными при решении всего комплекса социальных проблем, Этот ценностный приоритет сегодня еще весьма слаб и по большей части декларативен - по сравнению с традиционными для России коллективными ценностями и представлениями о государственной целесообразности, которыми по-прежнему руководствуются представители власти. Эффективное функционирование Института Уполномоченного на постсоветском пространстве вряд ли возможно без создания соответствующей информационной и культурной среды восприятия этого нового для нашего общества социального механизма. Основные аспекты деятельности уполномоченного по правам человека в РФ Присяга уполномоченного по правам человека: "Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и голосом совести" Должность учреждена "в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами".

     Уполномоченный  независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Введение чрезвычайного или военного положения на всей территории РФ или на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий и не может быть привлечен к судебной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия Государственной Думы. Уполномоченный вправе беспрепятственно посещать органы власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, воинские части, общественные объединения; запрашивать и получать необходимые документы и материалы; получать объяснения должностных лиц и госслужащих; проводить проверки деятельности госорганов, органов местного самоуправления и должностных лиц; знакомиться с уголовными, гражданскими и административными делами, включая прекращенные.² Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема должностными лицами органов власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, руководителями общественных объединений, военачальниками и администрацией мест принудительного содержания. Должность Уполномоченного по правам человека, назначаемого и освобождаемого от должности Государственной Думой и действующего в соответствии с федеральным конституционным законом установлена статьей 103 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (N1-фкз от 26 февраля 1997) вступил в силу 4 марта 1997. Расходы на деятельность Уполномоченного в размере 30.045.300 руб. добавлены в бюджет-1998 законом N100-фз от 16 июля 1998 за счет соответствующего сокращения резервного фонда Правительства РФ. Ниже перечислим функции уполномоченного по правам человека в РФ. Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, госслужащих, если раньше заявитель обжаловал их в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат парламента и законодательных органов субъектов Федерации. Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя; изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы; а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке. Жалоба не облагается госпошлиной. Жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, просмотру администрацией мест содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному. Получив жалобу, Уполномоченный вправе: принять ее к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которого относится разрешение жалобы по существу; отказать в принятии жалобы к рассмотрению (отказ должен быть мотивирован). Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя о принятом решении. В случае начала рассмотрения жалобы он информирует об этом орган (лицо), решение (действие, бездействие) которого обжалуются. По результатам рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного, административного производства или уголовного дела; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в силу решения суда; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты и присутствовать при рассмотрении дела в порядке надзора; обратиться в Конституционный суд с жалобой. Уполномоченный вправе принять меры в пределах своей компетенции по собственной инициативе: при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан; в случаях, имеющих особое общественное значение в случаях, связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты. Должностные лица обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенную им информацию в 15-дневный срок со дня запроса.

     Уполномоченный  обязан направлять органу (должностному лицу), в решениях (действиях, бездействии) которого он видит нарушение прав и свобод граждан, заключение, содержащее рекомендации относительно мер восстановления прав и свобод. Орган (должностное лицо), получивший заключение, содержащее рекомендации, обязан в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах сообщить Уполномоченному в письменной форме. Уполномоченный направляет ежегодные доклады о своей деятельности Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и Генеральному прокурору. Он может направлять в Думу специальные доклады по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан. В случае грубого или массового нарушения прав человека, Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Думы. Порядок назначения и отставки уполномоченного регулируется следующим образом. Уполномоченный назначается на 5 лет и не может быть назначен более чем на 2 срока подряд. На должность уполномоченного назначается гражданин РФ не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Предложения о кандидатурах могут вноситься в Думу Президентом, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в течение месяца до окончания полномочий предыдущего Уполномоченного. Каждая кандидатура включается в список для тайного голосования двумя третями голосов. Уполномоченный назначается не позднее 30 дней со дня истечения полномочий его предшественника. Уполномоченный вступает в должность с момента принесения присяги в Государственной Думе и прекращает полномочия с момента принесения присяги новым уполномоченным. Уполномоченный не может являться депутатом Думы или регионального законодательного органа, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом партии или иного объединения, преследующего политические цели. Если он не прекращает такую деятельность в течение 14 дней со дня вступления в должность, его полномочия прекращаются и Дума назначает нового Уполномоченного. Уполномоченный досрочно освобождается от должности Государственной Думой: - в случае нарушения им статьи закона о деятельности несовместимой с его статусом; - в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в его отношении; - ввиду его длительной (не менее четырех месяцев подряд) неспособности исполнять обязанности по состоянию здоровья или иным причинам; - в случае подачи им заявления о сложении полномочий. При этом новый уполномоченный должен быть назначен в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения от должности его предшественника. Уполномоченный по правам человека имеет свой аппарат. Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правами юридического лица. Средства на деятельность Уполномоченного и его аппарата прописываются в федеральном бюджете отдельной строкой. Уполномоченный разрабатывает и исполняет смету своих расходов самостоятельно. Уполномоченный утверждает структуру, численность и штатное расписание аппарата и утверждает положение о нем. По вопросам, связанным с руководством рабочим аппаратом, Уполномоченный издает распоряжения. При Уполномоченном может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области защиты прав и свобод человека и гражданина. Указ Президента РФ N1587 от 4 августа 1994, возлагающий обеспечение деятельности Уполномоченного на аппарат Комиссии по правам человека при Президенте был принят, когда должности Уполномоченного и председателя Комиссии совмещал С.А.Ковалев, а закона об Уполномоченном еще не было. После назначения О.О.Миронова к концу мая 1998 были назначены руководитель аппарата ГОРОВЦОВ Дмитрий Евгеньевич и руководитель службы информации и печати МАТАСОВ Михаил Владимирович. Оба по образованию историки (истфак МГУ), тел.292-18-42. Ежегодные доклады Уполномоченного обязательно публикуются в "Российской газете". Специальные доклады - по решению Уполномоченного могут публиковаться в "Российской газете" и других изданиях. Уполномоченный вправе публиковать принятые им заключения.

     Периодическое печатное издание, учрежденное с  участием органов власти, местного самоуправления, государственных предприятий или организаций или финансируемое целиком или частично за счет государственного бюджета, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов Уполномоченного.

Глава.II. Компетенция Уполномоченного по правам человека

2.1. Конституционно-правовые основы  организации государственной власти  субъектов РФ

     Конституция РФ (ч. 2 ст. 11) устанавливает, что государственную  власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Эта норма расположена в главе "Основы конституционного строя", из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту норму следует рассматривать в неразрывной связи с другими основами федеративного устройства страны, и особенно с теми, которые закреплены в ст. 5 Конституции РФ. Вполне логично, что если субъекты Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы государственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали. исполняли и применяли.

     Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положение об органах государственной  власти в субъектах РФ следует  в Конституции РФ сразу же после  перечисления (в ч. 1 ст. 11) федеральных  органов государственной власти. Законодатель не указывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ самостоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных органов и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, т. е. включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству на федеральном уровне.³

     Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет  увидеть и другую ее важную связь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти "в Российской Федерации". Следовательно, государственная власть в субъектах РФ должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти, а также на основе самостоятельности их органов.

     Чтобы система органов государственной  власти субъектов РФ находилась в  единстве с системой органов государственной  власти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам конституционного строя, а именно соответствовать  республиканской форме правления, принципам правового, социального и светского государства.