Как бы подытоживая все требования, вытекающие из принципа единства государственной  власти и других основ конституционного строя, Конституция РФ определяет в  ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российский Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Здесь, как видим, содержится, по сути, прямое указание Федеральному Собранию принять Федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Но этот закон долгое время не принимался, что привело к большому разнобою в правотворчестве субъектов Федерации.1

     Субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает систему органов  государственной власти. Это проявляется  прежде всего в их структуре. Например, в большинстве республик избираются президенты (Адыгея, Татарстан, Тува, Саха (Якутия) и др.), но среди них есть и такие, где президента нет (Карелия, Коми); законодательные (представительные) органы чаще формируются как однопалатные органы, но имеются и двухпалатные (Свердловская область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия); в Республике Северная Осетия-Алания учрежден Комитет конституционного надзора, а в некоторых других действуют конституционные суды; встречаются специфические образования: Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера в составе Думы Ханты-Мансийского автономного округа; Государственный Совет как особый коллективный орган исполнительной власти Республики Дагестан. По-разному именуются законодательные органы государственной власти (Хурал, Народное Собрание, Государственный Совет, Парламент, Законодательное Собрание, Дума) и главы исполнительной власти (Президент, Губернатор, Мэр, Глава Республики, Глава Администрации), разнятся численность депутатов законодательных органов.2

     Конституция РФ уделяет особое внимание вопросам организации исполнительной власти в субъектах РФ. Этим вопросам посвящены  ч. 2 ст. 77 и ст. 78 Конституции РФ, так  как организация этой ветви власти особенно важна для обеспечения  конституционного принципа единства государственной власти в масштабе всей страны.

     Отметим, что в отличие от органов исполнительной власти субъектов РФ, относительно законно избранных представительных органов субъектов РФ Конституция  РФ не содержит никаких указаний в отношении права Президента РФ или Федерального Собрания прекращать или прерывать их деятельность в силу презумпции соответствия этой деятельности Конституции РФ. Для разрешения споров в сфере компетенции органов законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов Конституция РФ и федеральные законы предусматривают использование согласительных процедур, обращение в соответствующие суды, включая Конституционный Суд РФ, другие правовые механизмы. Данное положение было сформулировано в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. по ''алтайскому делу".

     Организация государственной власти составляет обязательный предмет регулирования  конституций и уставов субъектов  РФ. Установление общих принципов  организации системы органов  государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Субъекты РФ также опираются на другое положение Конституции РФ, согласно которому они образуют свои органы государственной власти самостоятельно (ч. 2 ст. 11).

     Отсутствие  федерального закона об общих принципах  организации системы органов  государственной власти побудило субъекты РФ к созданию таких систем по собственным  представлениям. Естественно, что они (по крайней мере большинство) ориентировались на президентскую форму правления. Но есть и отдельные исключения или особенности, порожденные инерцией следования традициям предшествующей Конституции РФ.

     Конституции и уставы закрепляют в качестве основ  конституционного строя системы  органов государственной власти, в число которых входят президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор других субъектов РФ (в некоторых республиках единоличного главы государства нет), законодательный (представительный) орган (с разными названиями), правительство (кабинет, администрация) и судебные органы. В систему органов государственной власти иногда отдельно включается Конституционный Суд, и хотя в целом эта схема за некоторыми исключениями, повторяет федеральную, по форме системы органов власти субъектов РФ все же очень разнятся. Это объясняется тем, что субъекты РФ, и особенно республики, стремятся внести в системы органов власти региональную (национальную) специфику или просто уйти от однообразия.⁴

     Определяя порядок разграничения предметов ведения и полномочий органов субъекта РФ и федеральных органов, конституции и уставы чаще всего прямо исходят из принципов, установленных Конституцией РФ, иногда при этом упоминая и Федеративный договор. Это в полной мере соответствует ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

     При решении вопросов организации государственной власти подавляющее большинство субъектов РФ закрепляют в конституциях и уставах принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность каждой власти в пределах своей компетенции. В Конституции Республики Саха (Якутия) его суть формулируется как разделение и равновесие трех властей.

     Однако  декларативное закрепление в  конституции или уставе принципа разделения властей еще не означает, что он повсюду последовательно  проводится при решении самого важного и сложного вопроса: взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями. Здесь часто проявляется тенденция к установлению определенных форм подотчетности исполнительной власти по отношению к законодательной. В ряде субъектов РФ (Алтайский край, Читинская область, Тамбовская область и др.) в уставы были включены положения, по существу нарушавшие принцип разделения властей и делавшие явный крен в пользу приоритета представительных органов государственной власти, что проявлялось в предоставлении этим органам ряда несвойственных им прав. В Республиках Татарстан и Удмуртия парламент (Государственный Совет) рассматривается в Конституции как высший представительный, законодательный и контрольный орган, вследствие чего кабинет министров несет перед ним ответственность.1

     Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г. о проверке конституционности  ряда положений Устава Алтайского края отметил, что конституционный принцип  единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку согласно Конституции РФ законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы и ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные. Нормами конституций и уставов субъектов РФ закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы и ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, так как создавало бы препятствия для реализации её положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти... Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные.1

     Законодательные (представительные) органы в субъектах  РФ олицетворяют народное представительство  и осуществляют главным образом  законодательные функции, принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждая бюджет. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, который закреплен во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и, особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.

     В некоторых регионах периодически возникают  конфронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену политической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фундаментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.1

2.2. Правовой статус Уполномоченного  по правам человека

     Во  всех государствах омбудсменам обеспечен высокий правовой и социальный статус. Так, в Швеции омбудсмен занимает престижное общественное положение, а их жалованье установлено на уровне оплаты труда высших должностных лиц страны. В Нидерландах статус Национального омбудсмена также чрезвычайно высок, а пенсионное обеспечение аналогично пенсионному обеспечению членов парламента. Уполномоченный по официальным языкам Канады получает жалованье, равное жалованью судьи Федерального Суда Канады. Омбудсмен канадской провинции Новая Шотландия получает годовое жалованье, не превышающее 25000 долларов. Согласно Закону о Парламентском Уполномоченном Западной Австралии Парламентскому Уполномоченному выплачивается жалованье в размере, устанавливаемом Губернатором. Размер жалованья не должен быть уменьшен без согласия омбудсмена в период пребывания его в должности. Лицу, занимающему должность Парламентского Уполномоченного по делам администрации Великобритании, выплачивается жалованье в размере 8600 фунтов стерлингов в год. Законом подробно регламентируется пенсионное обеспечение Уполномоченного.

     Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена  в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Предполагается, что его деятельность поможет решать весьма важные проблемы, активно пресекать факты нарушения прав человека, бороться с бюрократией.⁵

     С учетом федеративного устройства нашего государства должность Уполномоченного  по правам человека может учреждаться также в субъекте Российской Федерации в соответствии с уставом, законом субъекта РФ. И здесь в последнее время происходят позитивные изменения в этом направлении. В некоторых субъектах Российской Федерации действуют уполномоченные по правам человека, а в большинстве из них (более чем в сорока) пошли по пути создания комиссий по правам человека. Уполномоченный защищает гражданские права независимо от места проживания гражданина России, поскольку они не могут быть различными в зависимости от субъекта Федерации.

     В соответствии со ст. 11 Федерального закона Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного  объединения, преследующего политические цели. Политическая нейтральность названного правового института заложена в самой его идее. О.О. Миронов, назначенный на эту должность, сложил свои депутатские полномочия и вышел из рядов своей партии.

     Уполномоченный  по правам человека не должен выступать  за проведение определенного политического курса, той или иной политики в конкретной сфере, будь то сфера экономических, социальных, финансовых, культурных или иных проблем. Он подчинен только закону. Однако находятся политические силы, которые уже сейчас готовы либо втягивать Уполномоченного в политику, либо дискредитировать этот институт. В ряде газет появлялись статьи с грубыми выпадами в адрес вновь назначенного Уполномоченного по правам человека в РФ. Словом, вместо того, чтобы помогать становлению нового правового института защиты прав человека, некоторые политические силы пытаются любыми средствами его дискредитировать. Безусловно, Уполномоченный может влиять на разработку и применение правовых норм, но лишь с той целью, чтобы привести право в соответствие с международными гуманитарными тенденциями, а правоприменительную практику освободить от дискриминации и волюнтаризма, обеспечив приоритет соблюдения прав граждан.