Формирование и размещение государственных заказов на закупки и поставки продукции главных отраслей

Министерство  сельского хозяйства Российской Федерации

Департамент научно-технологической  политике и образования

ФГБОУ ВПО «Красноярский  государственный аграрный университет»

Институт экономики  и финансов АПК

Кафедра «Организация производства,

                                                                   управления и предпринимательства   

                                             на предприятиях АПК»      

Дисциплина «Организация и технология отрасли»

 

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

Тема: Формирование и размещение государственных  заказов на закупки  и поставки продукции главных  отраслей.

 

 

 

 

 

Выполнила:

студент гр. 17-1

специальность 080114.51

очное отделение                 ______________               Купцов М.Ю.                   

 

Проверил:

к.э.н., профессор                ______________               Бережной А.Е.

 

 

 

 

Красноярск, 2013

 

Содержание:

Введение

1.Понятие Государственного (Муниципального) Заказа в Российском Законодательстве.

2.Законодательство, опосредующее отношения по Формированию и Реализации Государственного (Муниципального) Заказа.

Список  литературы

 

Введение

На протяжении многих лет  в России ежегодно увеличиваются  расходы федерального бюджета: в 2007 г. они составили 6,5 трлн руб., 2008 г. – 7 трлн руб., 2009 г. – 9,8 трлн руб., 2010 г. – 10,2 трлн руб., в 2011 г. – более 11 трлн руб.. 
    Наряду с увеличением указанных расходов в России наблюдается тенденция к увеличению средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных закупок: в 2007 г. – более 2 трлн руб., в 2008 г. – более 4 трлн руб., в 2009 г. – более 4,5 трлн руб., в 2010 г. – примерно 5 трлн руб., в 2011 г. – около 5,3 трлн руб.. 
    Официальная экономия средств бюджета от применения закупочных процедур (разница между начальной ценой и ценой контракта) за первые пять лет применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ, Закон о размещении заказов), т. е. с 2006 г. по 2010 г., составила 1 трлн 136 млрд руб., что сопоставимо с размерами расходов годового федерального бюджета России десятилетней давности (в 2001 г. – 1 трлн 193 млрд руб.). 
    Указанные статистические данные свидетельствуют об огромной роли государственного (муниципального) заказа и надлежащего правового регулирования закупочного процесса для экономики нашей страны. Встречающиеся ошибки в применении законодательства о формировании, размещении и исполнении заказов привлекают особое внимание к государственным (муниципальным) закупкам не только правоохранительных органов и средств массовой информации, но и общественности в целом. 
    На проблемы правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок указал Президент Российской Федерации, который предложил начать «работу над новой редакцией закона о госзакупках», поскольку «ситуация действительно уже вышла за грань разумного». 
    Результатом указанной работы стали два основных документа: концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе», представленная Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России), и концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа», представленная Федеральной антимонопольной службой (ФАС России).    

 Минэкономразвития России и ФАС России в целом сошлись во мнении о необходимости построения единой федеральной контрактной системы (ФКС), которая предполагает надлежащее нормативное обеспечение не только процесса размещения государственных и муниципальных заказов (чему в настоящее время посвящен Закон № 94-ФЗ), но также и этапов их формирования (планирования) и исполнения (включая контроль за исполнением заказов).   

 Одним из ключевых вопросов, по которому указанные органы пока не пришли к единому мнению, остается вопрос о судьбе Закона № 94-ФЗ. Согласно концепции, представленной Минэкономразвития России, Закон № 94-ФЗ следует признать утратившим силу (а значит и поставить под угрозу упразднения строившуюся годами систему размещения заказов). ФАС России, напротив, считает необходимым доработку текста Закона № 94-ФЗ и включение этого закона в нормативную базу ФКС.   

 Каждая из указанных  точек зрения имеет сторонников  и противников. Аргументы сторон, а также множество вопросов, связанных  как с существующей системой  формирования и реализации публичных  заказов, так и с построением  ФКС, требуют детального анализа  с точки зрения права. 
    Законодательство о публичных закупках постоянно развивается, о чем свидетельствуют многочисленные изменения, вносимые в Закон № 94-ФЗ и иные нормативные акты, а также принятие новых законов в указанной сфере (например, Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»). Намеченное совершенствование правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок столь же существенно, сколько и в целом планируемое реформирование гражданского законодательства Российской Федерации.   

 Государство всегда  было и остается в настоящее  время активным участником хозяйственных  отношений. Более того, государство  (публично-правовые образования)  в развитых правопорядках, да  и в отечественном дореволюционном  праве всегда относилось и  должно относиться к числу  наиболее надежных партнеров  в имущественных отношениях. В  период мирового финансово-экономического  кризиса роль государства в  экономике будет только возрастать, а значит, актуальность надлежащего  нормативного обеспечения публичных  закупок будет только повышаться. 
    Каким путем будет развиваться законодательство России в сфере формирования и реализации государственных и муниципальных заказов, станет известно в конце 2011 г. – начале 2012 г. Очевидно, что Россия стоит на пороге очередной реформы системы публичных закупок. И от качества этой реформы во многом зависит реализация намеченного пути модернизации экономики нашей страны.    

 В настоящей работе  не ставится задача исследования  всех правовых вопросов, связанных  с формированием и реализацией  публичных заказов. Это невозможно  априори в связи с большим  объемом нормативно-правовой базы, обеспечивающей регулирование рассматриваемых  отношений. Вместе с этим представляется  необходимым рассмотреть наиболее  важные и актуальные вопросы,  отраженные в плане исследования, для выработки приемлемых решений  в процессе построения федеральной  контрактной системы России.

 

 

1.Понятие  Государственного (Муниципального) Заказа  в Российском Законодательстве.   

 Важную роль норм-дефиниций  подчеркивал М.И. Байтин: «Их отсутствие  в системе права лишило бы  законодательство ясности, а процесс  его применения сделало бы  невозможным либо крайне затруднительным.  Отсутствие определений ряда  понятий в современном … законодательстве  снижает эффективность юридических  норм, вызывает отдельные коллизии  в правоприменительной практике, находится в противоречии с  требованием единства … законности».  В то же время представляется  опасной практика нормативного  закрепления определений в тех  случаях, когда этого явно не  требуется. 
    Без норм-дефиниций сложно представить себе регулирование многих отношений, в связи с чем представляется спорной точка зрения А.А. Ушакова, полагавшего, что определения, даваемые терминам в самом законе и тем более посредством нормативного толкования, только усложняют и загромождают законодательство. 
    В настоящее время отсутствует законодательное определение государственного (муниципального) заказа, что квалифицируется некоторыми специалистами в качестве недостатка действующего законодательства. 
    Несмотря на это, термин «государственный заказ» достаточно часто встречается как в нормативных актах советского периода, так и в документах, принятых совсем недавно. 
    В Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (утратил силу) – первом законе РФ о государственных закупках – отсутствовало определение государственного (муниципального) заказа. 
    Не было также (и нет по настоящее время) определения государственного (муниципального) заказа в законах о закупках, принятых несколько позже: Федеральном законе от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве».   

 В Федеральном законе  от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» приводится определение государственного оборонного заказа. В соответствии со ст. 1 указанного Закона под государственным оборонным заказом понимается «правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества… комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг… а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации». 
    Государственный оборонный заказ – это лишь вид государственного заказа, имеющий глубокую специфику, связанную с областью его применения. В связи с этим использование понятия государственного оборонного заказа в качестве универсального для любых видов государственного (муниципального) заказа не представляется возможным. 
    Законодательное определение государственного (муниципального) заказа содержалось в первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), вступившей в силу 1 января 2000 г. Согласно п. 4 ст. 72 БК РФ (пункт утратил силу) под государственным или муниципальным заказом понималась «совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета». 
    Совокупность заключаемых договоров не может рассматриваться в качестве государственного (муниципального) заказа. Е.П. Губин, в частности, отмечает: «Необходимо… учитывать, что совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг представляет собой, с одной стороны, правовую форму опосредования отношений, вытекающих из государственного заказа, а с другой – частноправовое средство, используемое государством при регулировании рыночной экономики». По мнению Т.В. Файберг, определение заказа как совокупности контрактов сужает круг бюджетных отношений, включаемых в понятие «заказ». 
    Стоит заметить, что понимание государственного заказа как государственного контракта или совокупности контрактов встречается в зарубежном законодательстве. Так, например, согласно ст. 5 Федерального закона Швейцарии о государственных закупках от 16 декабря 1994 г. (по состоянию на 12 декабря 2000 г.) под «заказом на поставку товаров», «заказом на предоставление услуг», «заказом на строительные работы» понимается соответствующий «контракт между заказчиком и участником тендера». В соответствии с абз.1 §99 Закона Германии против ограничения конкуренции от 26 августа 1998 г. государственные заказы определяются как «платные договоры между государственными заказчиками и предприятиями, предметом которых являются поставки, строительные работы или услуги, а также процедура тендера, в результате которой должны быть заключены договоры на предоставление услуг». 
    В связи с принятием Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ статья 72 БК РФ была изложена в новой редакции, которая уже не содержала определения государственного (муниципального) заказа. 
    Вопросам государственного (муниципального) заказа до недавнего времени были посвящены многие законодательные акты субъектов РФ. 
    До вступления в силу Закона № 94-ФЗ размещение региональных и муниципальных заказов осуществлялось в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, большинство из которых не только содержали в себе отличные друг от друга механизмы размещения государственных (муниципальных) заказов, но также оперировали разными категориями, терминами. 
    Государственный (муниципальный) заказ на местном уровне понимался по-разному. Как отмечает В.Е. Белов, зачастую принимаемые правовые акты полностью копировали уже существующие, при этом появлялись новые термины и определения, что не только не добавляло ясности в процесс правового регулирования, а, наоборот, еще больше усложняло его. 
    Так, под государственным заказом на региональном уровне понимались «государственный контракт на поставку продукции», «совокупность заключенных государственных контрактов», «потребность в конкретных видах продукции», «поставка продукции», «форма удовлетворения нужд», «государственные нужды» и проч. 
    Обращает на себя внимание особое правовое регулирование в субъектах Российской Федерации (до принятия Федерального закона № 94-ФЗ) отдельных видов государственного (муниципального) заказа, прежде всего социального заказа. Как и в случае в целом с государственным (муниципальным) заказом, нормативное регулирование социального заказа в субъектах Российской Федерации не отличалось единообразием, в том числе в терминологии. Так, под государственным социальным заказом в разных субъектах Российской Федерации понимались «способ удовлетворения социальных нужд… путем заключения государственных контрактов», «задание на производство определенных видов продукции… с целью гарантированного удовлетворения первоочередных потребностей населения», «совокупность заключенных государственных контрактов» на поставку продукции, связанной с реализацией социальной политики, «поручение администрации области на выполнение мероприятий государственной социальной программы или отдельных социально значимых мероприятий» и проч. 
    Спустя некоторое время после принятия Закона о размещении заказов утратили силу местные законы, регулирующие отношения в этой сфере. Единым стало понимание государственного (муниципального) заказа как «совокупности заключенных муниципальных и государственных контрактов», закрепленное в ст. 72 БК РФ. Однако, как мы уже отметили, с изменением редакции указанной статьи пропало и определение государственного заказа. В связи с этим представляется как минимум спорной точка зрения А.А. Демина, согласно которой категория «государственный заказ» в современной российской практике чаще используется как юридический термин. 
    Заметим, что в российском законодательстве нет определения и муниципального заказа. В то же время, по мнению ФАС Центрального округа, «понятие муниципального заказа дано ст. 33 ФЗ от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», где оно определено как выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств». 
    Эти выводы суда представляются спорными, поскольку ст. 33 указанного Закона, по нашему мнению, давала не определение муниципального заказа, а указывала на возможность органов местного самоуправления выступать в качестве заказчиков при заключении соответствующих контрактов.

 

2.Законодательство, опосредующее отношения по Формированию и Реализации Государственного (Муниципального) Заказа.

В литературе того периода  подчеркивалась необходимость изменения  роли государственного заказа, он должен был утратить функции директивного задания для предприятий по производству продукции в установленных объемах и номенклатуре.    

 Советом Министров  СССР 25 июля 1988 г. были утверждены Положение о поставках продукции производственно-технического назначения, Положение о поставках товаров народного потребления, Основные условия регулирования договорных отношений при осуществлении экспортно-импортных операций, а также Временное положение о порядке формирования государственных заказов на 1989 и 1990 годы. В указе Президента РСФСР от 15 октября 1991 г. № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» было провозглашено формирование связей по поставкам продукции и товаров (работ, услуг) «на договорной основе непосредственно поставщиками и покупателями (потребителями)». Лишь по «централизованно регулируемой продукции для государственных нужд РСФСР» указанные отношения подлежали регламентации в порядке, определяемом Советом Министров РСФСР. 
    В постановлении Совета Министров РСФСР от 23 октября 1991 г. № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 году» было указано, что «сбалансированность потребностей предприятий и организаций в материально-технических ресурсах с производственными программами обеспечивается ими самостоятельно на основе горизонтальных хозяйственных связей и взаимодействия с организациями оптово-посреднической сети снабжения». Размещение заказов на поставку продукции для республиканских государственных нужд было провозглашено на договорной основе с использованием «экономического стимулирования».   

 По мнению Д.А. Медведева, государственный заказ «образца 1987—1990» представлял собой централизованное плановое задание, мало чем отличающееся от плановых актов (нарядов) предыдущего периода. 
    Первым российским законом о государственных закупках стал Закон РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», введенный в действие Постановлением Верховного Совета РФ от 28 мая 1992 г. № 2860-1. Указанный Закон распространял свое действие только на федеральные закупки и был небольшим по объему (состоял всего из пяти статей).      

 Многие из указанных  законов подверглись весьма жесткой  критике в литературе. Так, например, по мнению Н.В. Нестеровича  и В.И. Смирнова, в принятии  Закона об оборонном заказе  не было смысла, а Закон о  закупках сельскохозяйственной  продукции «написан таким образом,  что торги, конкурсы вообще  невозможны».