Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне

Действующее бюджетное  законодательство отражает общие тенденции  государственной политики в области  оптимизации системы бюджетных  учреждений. За счет централизации финансовых ресурсов и установления более жесткого порядка бюджетного финансирования государство планирует повысить эффективность выполнения функций бюджетных учреждений. Распределение государственных заданий между бюджетными учреждениями на конкурсной основе должно создавать условия нормальной конкуренции между ними, а также стимулировать к поиску новых форм и способов осуществления деятельности. Одной из таких форм является конструкция автономного учреждения, предполагающая значительную свободу усмотрения в процессе распоряжения полученными доходами. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»²⁸, доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.

Использование экономических  методов воздействия на любую  общественную систему способно оказывать  серьезное, подчас решающее, влияние  в смысле определения направления  ее развития. Учитывая это, можно предположить, что именно меры финансово-правового регулирования являются в настоящее время наиболее действенными для ускорения процесса глобальной трансформации российской образовательной системы.

Закон, кардинально реформирующий  бюджетную сеть, был подписан Президентом  РФ 8 мая 2010 г. Согласно документу преобладающая часть учреждений получит расширенный объем прав и относительную свободу в зарабатывании денег, но в то же время лишится некоторых гарантий государства. Как новые условия повлияют на работу учреждений системы образования? В статье предпринята попытка пояснить некоторые принципиальные моменты.

Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений  в отдельные законодательные  акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием правового  положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83-ФЗ) имеет революционный характер по отношению к организационной структуре образовательных учреждений. Это преобразование сродни тем переменам, которые произошли в 1992 г. со вступлением в силу Закона РФ «Об образовании», когда все учреждения этой сферы должны были перейти в статус юридического лица. Сейчас изменения еще более кардинальны, а надежды тех, кто рассчитывает на то, что начинания забудутся, иллюзорны, поскольку в последовательном воплощении задуманного просматривается очень четкая стратегия.

Экономические перипетии  в сфере образования начались в 2004 г., после того как Минфин разработал Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации  в 2003 - 2004 годах и на период до 2006 года. Документ был одобрен Правительством, и с тех пор все этапы модернизации строго следуют этим Принципам.

В последние годы большинство  российских регионов уже реализовывало  комплексные проекты модернизации образования, внедряя нормативное  подушевое финансирование, новые системы оплаты труда и др. Теперь новации затронули еще одно направление, прописанное в Принципах реструктуризации бюджетного сектора, - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Положения, обозначенные в Законе № 83-ФЗ, как раз являются реализацией принципа БОР: речь идет о финансировании не учреждения как такового (здания и его «начинки»), а выполнения государственного (муниципального) задания.

Закон № 83-ФЗ, который  кроме образования ориентирован на науку, здравоохранение, культуру и другие сферы, определяет три типа учреждений - казенные, бюджетные и автономные. Многие руководители под влиянием стереотипов думают, что, если казенный статус получить не удастся, бюджетный окажется ближе и роднее, чем автономный. Однако при принятии окончательного решения необходимо просчитать все возможные риски, связанные с каждым из вариантов.

Казенное учреждение совпадает с сегодняшним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет (п. 5 ст. 5, п. 21 ст. 13 Закона № 83-ФЗ). С этим типом учреждения связан миф о том, что казенный статус может получить лишь ограниченный круг организаций. Действительно, новый Закон определяет, что казенными станут военные комиссариаты, воинские части, следственные изоляторы, психиатрические больницы и т.д., однако документ регламентирует создание этого типа учреждений только на федеральном уровне (пп. 1 п. 1 ст. 31 Закона № 83-ФЗ). Субъекты РФ самостоятельно принимают нормативную базу, касающуюся создания казенных учреждений «на местах», а также утверждают их перечень (пп. 1 п. 2 ст. 31 Закона № 83-ФЗ). Так что все в руках регионов и муниципалитетов.

Впрочем, здесь может  возникнуть соблазн оставить все как было, то есть перевести бюджетные учреждения в казенные. Но это будет противоречить философии нового Закона, которая заключается в снижении нагрузки по финансированию учреждений на бюджет. Следовательно, если некий регион уйдет «в отказ», оценки деятельности его губернатора, включающие достаточно большое число показателей (в том числе и в отношении системы образования), пойдут вниз.

Три типа учреждений теперь определены в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» (п. 4 ст. 6 Закона № 83-ФЗ). Таким образом, учреждения образования снова приобретают статус некоммерческих организаций, хотя до этого они были выведены из-под действия данного Закона.

Следующая новация заключается  в том, что бюджетные учреждения с расширенным объемом прав, как и автономные, лишаются субсидиарной ответственности учредителя по своим обязательствам. Если сейчас руководитель бюджетного учреждения, допустим, перерасходует средства на оплату коммунальных услуг, в худшем случае ему грозит выговор. При этом учредитель все равно покроет возникшие долги: ситуация, когда учреждение один на один остается со своей задолженностью, невозможна. Принятый Закон снимает субсидиарную ответственность, и после его вступления в силу бюджетные учреждения нового типа должны будут сами отвечать по своим обязательствам.

Кроме того, новые бюджетные  учреждения, как и АУ, станут финансироваться  через субсидии, выделяемые на выполнение государственного (муниципального) задания, а фразы о том, что учредитель полностью или частично финансирует  созданное им учреждение, из нового Закона исключены. Отсюда мы можем сделать вывод: если с наполнением бюджета будут проблемы, весьма возможно, что субсидия может быть меньше того уровня, который изначально рассчитан при формировании годового бюджета.

В связи с этим усиливается значение деятельности образовательного учреждения по привлечению внебюджетных доходов. Однако ни автономным, ни бюджетным учреждениям новый Закон не делегировал полномочия собственника заработанных средств - полномочия даны только на уровне самостоятельного распоряжения. Например, можно ли продать мебель, приобретенную на внебюджетные доходы? Статус распоряжения не позволяет продать ее самостоятельно. Таким образом, активность по внебюджетной деятельности возрастает, для того чтобы в том числе покрывать долги, которые могут возникнуть из-за недофинансирования, но полномочия по распоряжению заработанными деньгами все-таки не являются полными.

Для бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, как  и для автономных учреждений, вводится понятие «особо ценное движимое имущество». К нему относится имущество двух категорий: во-первых, стоимостью свыше 500 тыс. руб., во-вторых, то, без которого осуществление основной деятельности будет существенно затруднено.

В связи с этим образовательные  учреждения Москвы уже начали процесс инвентаризации движимого имущества (с недвижимым - проще). Причем директорам учреждений необходимо проанализировать все риски отнесения (неотнесения) того или иного имущества к особо ценному движимому. Это важно как в плане налогообложения, так и в плане последствий, которые могут возникнуть при содержании данного имущества.

Однако основной проблемой  перехода учреждений в новый статус являются совсем не обозначенные выше сложности. Все они преодолимы. Главная трудность - формирование менеджмента, который готов работать в новых условиях. Ведь почему учреждения образования так долго не переходили в статус юридических лиц? Не было понимания работы в новом статусе и кадров, которые быстро адаптировались бы в этих условиях.

Сегодня, конечно, не стоит переобучать всех директоров. Тем не менее без грамотных управленцев работа учреждений (бюджетных с расширенным объемом прав и особенно автономных) становится весьма проблематичной: кто же тогда будет осуществлять и контролировать всю финансово-хозяйственную деятельность?

На наш взгляд, руководитель образовательного учреждения должен знать  тот минимум экономической информации, который обусловлен инстинктом самосохранения. Если директор подписывает финансовые документы, он должен представлять, какие последствия могут повлечь его действия. Позиция тех руководителей, которые заявляют, что с документами у них разбирается бухгалтер, не выдерживает никакой критики, поскольку полностью передоверить дела бухгалтеру, в профессиональном уровне которого в ряде случаев тоже можно сомневаться, на наш взгляд, было бы большой ошибкой.

В действительности при  смене статуса учреждения у его  руководителя возникает три варианта организации бухгалтерского учета.

Первый, самый экзотический - вести бухучет самому. Такой эксперимент довольно быстро приведет к нарушениям, подпадающим под действие сначала КоАП РФ²⁹, а потом ст. 199 УК РФ³⁰ «Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации». Тем более что нарушения встречаются и сейчас, в старом статусе. В частности, когда мы с директорами образовательных учреждений обсуждаем проблему оформления благотворительных пожертвований, некоторые говорят, что у них в этом плане все в порядке: классные руководители записывают в специальные тетрадки, кто из родителей учеников, когда и сколько внес средств, а те ставят свои подписи. Мы всегда говорим: при негативном развитии ситуации это будет классифицироваться как уклонение от уплаты налогов, а тетрадки будут расценены как явка с повинной.

Второй вариант предполагает наличие собственной бухгалтерии, которая станет вести бухучет некоммерческих организаций. Это совсем другое, нежели бюджетный учет, и учреждению такой специалист обойдется дороже.

Третий вариант - заключение договоров со специализированными  организациями (централизованной бухгалтерией). Хотя это не вполне адекватно действующему законодательству - принцип «общего котла», то есть ведение лицевого счета на все организации, противоречит Бюджетному кодексу. Каждому учреждению нужно иметь собственный лицевой либо расчетный счет. Однако в ряде случаев из-за нехватки кадров или безысходности ситуации на этот факт просто закрывают глаза, хотя при серьезной проверке представителей Счетной палаты он может быть квалифицирован как нецелевое использование средств в особо крупных размерах.

Таким образом, при смене  статуса учреждению все равно  потребуются специалисты, владеющие  знаниями по ведению финансово-хозяйственной  деятельности в новых условиях. Несомненно, что в изменившихся условиях и  система оплаты труда приобретет иной смысл. Как только образовательное учреждение получит автономный или «новый бюджетный» статус, система оплаты труда, принятая в том или ином регионе, станет лишь инструментом для расчета величины субсидии, выделяемой учреждению. Но как только оно получит эту субсидию на лицевой или расчетный счет, вступит в силу Закон РФ «Об образовании», согласно которому директор имеет право устанавливать свою систему оплаты труда. Поэтому весьма возможно, что возникнут случаи (в первую очередь в автономном учреждении), когда в учреждениях образования будут вводиться иные системы оплаты труда.

3.2. Совершествование управления в сфере образования с учётом нормативной базы

Сегодня нормативная  база образования - это сотни нормативных  актов и документов, которые изрядно  усложняют правоприменительную практику, а также работу законодателя по правовой регламентации сферы образования. В значительной степени от такого положения дел страдает и система образовательных учреждений различного уровня, в том числе и вузов. Преобразования в государственном аппарате в рамках реформирования административной сферы, затронувшие органы государственной власти в системе образования, также способствуют негативным процессам.

Минобрнауки России принимается значительное число документов, часть из которых отнесены к нормативным правовым актам. Здесь можно упомянуть, например, порядок проведения государственной (итоговой) аттестации в любых формах, в том числе единого государственного экзамена, порядок проверки экзаменационных работ и системы оценки результатов, порядок подачи и рассмотрения апелляции, Положение о медалях «За особые успехи в учении», Номенклатуру специальностей научных работников и т.п.

Хотя многие нормативные документы, которые, как следует из их содержания, охватывали деятельность всех образовательных учреждений независимо от ведомственной принадлежности, в современной практике нормативное регулирование смещается в сторону регламентации системы вузов, бывших подведомственными Рособразованию.

Образовательным учреждениям, находящимся  в системе других органов исполнительной власти, для регулирования возникающих вопросов приходится довольствоваться многочисленными документами либо адаптировать под себя акты Рособразования.

Другой сопутствующей проблемой  является то, что принимаемые документы, направленные на преодоление имеющихся пробелов, каждый раз создают необходимые предпосылки для формирования "правового вакуума" в регулировании высшего образования.