Правовые проблемы реализации обязательств России в качестве члена ВТО

Нормативные акты субъекта РФ в настоящее время направлены на регулирование поддержки со стороны государства для юридических лиц, и такими мерами ограничено нормотворчество субъектов РФ.

Законодательными органами субъектов РФ принимаются нормативные правовые акты, которые регулируют финансовые и бюджетные отношения, в некоторой степени поддержку субъектов экономической деятельности, в виде преференций и льготного налогообложения. В некоторых субъектах РФ применяется «пакетный» способ принятия правовых актов. Например, одновременно с бюджетом принимается закон о льготах, инвестициях, определяются категории субъектов экономической деятельности, которые получают поддержку, закрепляются правила субсидирования и финансирования органов местного самоуправления.

В качестве таких правовых актов следует отметить пакеты правовых актов:

1. Закон  о бюджете субъекта РФ на  год и на следующие пять  лет, закон о бюджетном процессе, концепция социально-экономического  развития субъекта РФ соответственно  на год и на пять лет, а  также законы о налоговых льготах, не связанные между собой.

2. Законы  субъектов РФ об инвестициях, о налоговом стимулировании хозяйствующих субъектов, осуществляющих производственную деятельность на территории субъекта РФ, расчет окупаемости инвестиционных проектов.

3. Законы  субъектов РФ о порядке предоставления  хозяйствующим субъектам субсидий  на развитие производства, о предоставлении  права осуществления заимствований  и выдачи государственных гарантий  от имени субъекта РФ участникам  территориально-производственных зон  свободного предпринимательства.

4. Законы  субъектов РФ о зонах экономического  благоприятствования на уровне  муниципальных образований.

Некоторые  исполнительные органы субъектов РФ получают полномочия и регулируют порядок стимулирования юридических лиц с помощью налогов, которые составляют производственную деятельность, определяют механизм привлечения инвестиций в экономику субъекта РФ, порядок проведения конкурса инвестиционных проектов и программ, учета, использования и возврата средств специальных фондов субъектов РФ льготного кредитования отдельных отраслей экономики, порядок осуществления компенсационных выплат части платы за пользование кредитами банков, предоставленных организациям, осуществляющим реализацию инвестиционных проектов, например, перерабатывающим организациям пищевой и легкой промышленности, организациям потребительской кооперации на сезонный закуп сырья, птицеводческим организациям для закупа кормов, за счет источников, определенных бюджетом развития субъектов РФ.

Перечисленное выше дает большие полномочия исполнительным органам для изменения нормотворческого процесса и его содержания в сфере регулирования вопросов, которые возникают в связи с присоединением России к ВТО.

Главным показателем вовлеченности каждого региона во внешнюю торговлю является процент импорта в потреблении на товарных рынках субъекта, отраслевая структура экономики региона, место в системе основных потоков товаров, местоположение и экономический потенциал субъекта РФ.

Для понимания последствий присоединения России к ВТО по отношению к регионам следует учитывать различия субъектов РФ, разную степень участия во внешней торговле.

Эти различия надо учитывать для законодательного регулирования и учета анализа последствий для субъектов РФ, прежде всего с точки зрения развития отраслей и наполняемости бюджета.

Правовое регулирование происходит с учетом вероятности последствий изменения условий доступа на внутренний рынок: усиление конкуренции на рынках, в результате чего может ухудшиться позиция производителя при поставках на российский рынок, что несомненно скажется на размере налогов в бюджет субъекта РФ; изменение традиционных потоков товаров, их переориентация с российских поставщиков на зарубежных, что скажется на изменениях финансового состояния предприятий, которые находятся в субъектах РФ.

Существенные последствия произойдут в регионах, в которых предприятия отраслей, подвергшихся вытеснению с определенных рынков, являются градообразующими. В результате последствия могут носить двоякий характер: с одной стороны, снижение доходов бюджетов из-за сокращения объемов производства, с другой -  рост бремени расходов бюджетов на социальные программы из-за возможного роста безработицы и других социальных проблем.

Изменения внешнеэкономического режима значительно скажется на регионах, которые расположены ближе к пунктам пересечения таможенной границы определенными категориями товаров.

Таким образом, следует проводить мониторинг состояния наполняемости бюджетов органов местного самоуправления, исходя из их место положения, наличия единственного градообразующего предприятия, его роли на рынках и прогноза социального конфликта в случае прекращения его работы.

Вместе с тем не учитываются два момента: в связи с тем, что ВТО является межгосударственной организацией, правом доступа в орган по разрешению споров обладают только государства члены; у государства-члена нет обязанности по обращению в орган по разрешению спора даже в тех случаях, когда имеются достаточные доказательства нарушения прав и интересов отечественных компаний со стороны других государств.

В связи с тем, что нет обязанностей государства по обращению в орган по разрешению споров, то может возникнуть ситуация, когда после присоединения России к ВТО государство не будет осуществлять определенные шаги по ликвидации необоснованных ограничений, которые действуют в отношении российских товаров и услуг на рынках третьих стран.

Вхождение в ВТО даст российским компаниям правовые инструменты, грамотное использование которых при условии взаимодействия с государством даст бизнесу максимальные преимущества. В связи с чем, целесообразно принять регламент взаимодействия бизнеса с государством через государственные органы субъектов РФ в форме законодательных инициатив, которые вносятся органами государственной власти субъектов по инициативе бизнеса. В субъектах РФ целесообразно внести соответствующие изменения в уставное законодательство, предоставив право законодательной инициативы в субъекте непосредственно производителям товаров, тем самым проблемы, которые возникают в сфере производства и реализации товаров, а также социальные проблемы будут донесены в органы субъектов РФ. Для продвижения законодательной инициативы на уровень Федерального Собрания РФ и Правительства РФ следует внести изменения в регламенты этих органов, которые обеспечивают первоочередное разрешение инициатив, направленных на урегулирование отношений в связи с вхождением в ВТО.

Для толчка к правотворческой инициативе нужен формальный механизм взаимодействия, который сводится к минимуму злоупотребления со стороны чиновников, и к тому же позволяющий обжаловать действия (бездействие) государственных органов субъектов РФ в судах. В рамках неформального механизма у бизнеса нет гарантий, что государство предпримет все необходимые меры для защиты интересов отечественных компаний, причем тогда бездействие практически невозможно оспорить в суде.

На уровне субъектов федерации, в целях смягчения негативных последствий присоединения России к ВТО следует в сфере нормативно-правового регулирования29:

1. Принять  план социально-экономического развития  субъекта с учетом детального анализа последствий по конкретной отрасли, каждому предприятию и субъекту хозяйственной деятельности, в том числе товарных потоков, с использованием определенных инструментов правового регулирования, с учетом специфики региона в форме связанного пакета законов субъекта РФ о бюджете и концепции социально-экономического развития. Определить реестр предприятий региона, проиндексированный с учетом категорий «угроз» влияния новых экономических условий ВТО.

2. Разработать  нормативные акты субъектов федерации, и стимулировать решения органов  местного самоуправления региона, прежде всего по вопросам субсидирования  государственной и муниципальной  поддержки предприятий и отраслей  региона в каждом отдельном  муниципальном образовании на  уровне районов и городских  округов, в соответствии с законодательством  о местном самоуправлении.

3. Принять  программу законодательных работ, направленную на формирование  единого правового пространства  по регулированию региональных  и местных бюджетов и бюджетному  процессу, формирование разумной  налоговой политики и пакета  нормативных актов, определяющих  порядок привлечения инвестиций, поддержку отдельных отраслей  региональной экономики и муниципалитетов, имеющих единственное градообразующее  либо бюджетообразующее предприятие.

Создание предпосылок выдвижения законодательных инициатив субъектов РФ в связи с проблемами, возникшими у бизнессообщества по исполнению основных требований ВТО, разработать систему взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления в области экономики и регулирования товарного рынка.

В целом комплексные меры по совершенствованию регионального законодательства: внесение изменений и дополнений в уставы (конституции) субъектов РФ, в том числе порядка внесения законодательных инициатив и расширения круга субъектов законодательной инициативы, законодательство о бюджете, налоговых льготах, инвестициях, порядок взаимоотношений органов местного самоуправления и субъекта РФ, законодательство о градообразующих предприятиях и социальных гарантиях муниципалитетов «моногородов», позволят на региональном уровне комплексно урегулировать процессы связанные с присоединением России к ВТО. При таком подходе возможно моделирование основных нормативных актов органов власти субъектов РФ и местного самоуправления для регулирования процессов присоединения России к ВТО.

Вместе с тем, частичное урегулированные вопросы материального права требуют подкрепления порядка вхождения в ВТО процессуальными нормами. Отсутствие четкости регулирования процесса вхождения в ВТО в настоящее время, не позволяет России соблюсти все нормы международного законодательства по вхождения в ВТО, и как следствие — запрос, поступивший на разрешение Конституционного Суда РФ, о проверке протокола о вступлении России в ВТО и его противоречии Конституции РФ, а также нанесении ущерба экономической безопасности России.

9 июля  2012 г. Конституционный Суд РФ признал не вступивший в силу международный договор – Протокол о присоединении Российской Федерации к Всемирной торговой организации – соответствующим Конституции РФ как по порядку принятия на стадии его подписания и одобрения Правительством РФ, так и по содержанию его отдельных положений30.

Теоретически после вступления России в ВТО цены должны были бы снизиться за счет увеличения объемов поставок на рынок более дешевой импортной продукции. Однако, уменьшения цен на потребительском рынке, скорее всего, по мнению автора, не произойдет. Например, рост конкуренции со стороны иностранных предприятий после вступления России в ВТО почувствуют не только производители готовой мясной продукции, но и вся мясная отрасль по причине снижения пошлин на квотируемый и не квотируемый ввоз мяса, и, в частности, свинины. При этом есть риск, что на прилавках магазинов увеличится количество некачественной продукции. Например, нормы ВТО отменят регистрацию импортных контрактов на поставку рыбной продукции.

В настоящее время такая регистрация позволяет оперативно запретить поставку товара, если выявлена партия некачественной рыбы. После присоединения к ВТО запрет на поставки может быть введен только при повторном обнаружении некачественной продукции, которому предшествуют долгие проверки и анализы. Таким образом, потенциальные плюсы от вступления России в ВТО вряд ли выльются для рядового потребителя в заметное снижение цен и расширение ассортимента продуктов питания. Вступление России в ВТО грозит многим отраслям существенным падением объемов производства. Ряд российских промышленников справедливо опасаются, что этот шаг может существенно отразиться на их деятельности.

В настоящее время не приняты нормативные правовые акты по учреждению постоянного представительства РФ при Всемирной торговой организации, и соответствующее финансовое обеспечение его создания и деятельности в федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов не предусмотрено. Не решен вопрос об источниках финансирования юридического сопровождения участия российской стороны в работе органа ВТО по разрешению торговых споров. Об этом говорится в сообщении Счетной палаты по результатам анализа мер, принимаемых органами госвласти по выполнению обязательств и реализации прав РФ, связанных с присоединением к ВТО31.

На коллегии Счетной палаты отмечалось, что федеральными органами исполнительной власти проводится значительная работа по адаптации отраслей экономики к новым условиям членства России в ВТО. Однако не все плановые мероприятия выполняются в установленные сроки, и стоящие здесь проблемы решены не полностью.

Значительно уступает зарубежным аналогам по масштабам и эффективности созданная система государственной поддержки российского экспорта. Отмечена необходимость расширения мер государственной поддержки отраслей сельского хозяйства, относящихся к «зеленой корзине», а также использования имеющегося резерва в части применения мер господдержки в рамках «желтой корзины».

В представленных на коллегии материалах обращалось внимание на нерешенные проблемы по адаптации регионов России к условиям членства в ВТО. На федеральном уровне не ведется мониторинг влияния присоединения России к ВТО на социально-экономическое развитие субъектов РФ. Большинство регионов отмечают отсутствие нормативных правовых актов и методических рекомендаций по вопросам адаптации экономики субъектов Федерации к функционированию в условиях ВТО, а также отсутствие постоянной системы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти по данному вопросу32.

Таким образом, вхождение России в ВТО определяется как материальными нормами законодательства, так и процессуальными нормами, имеющими равнозначное значение как для России в целом, так и для отдельных субъектов правоотношений, в частности регионов, связанных федеральным законодательством и правом собственного правового регулирования.