История развития законодательства по социальному обеспечению в Российской федерации

Наконец, общие принципы обязательного социального страхования, соответствующие международно-правовым стандартам, были закреплены в Федеральном законе от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования"46. Однако, данные принципы впоследствии не были должным образом реализованы, и не получили своего развития в принятых нормативно правовых актах следующих лет. Более того, специалистами было отмечено, что в развивающейся системе обязательного социального страхования наблюдается тревожная тенденция его огосударствления, и регрессивного развития. То есть возвращения к советской системе социального обеспечения, которая никак не соотносится с экономическим базисом нового государства.47

 Вначале было ликвидировано  обязательное социальное страхование  по безработице. Выплата пособия  по безработице стала финансироваться  из государственного бюджета, и, как следствие, снизился уровень социальной защищенности безработных. Государство отказалось от применения в качестве социальных нормативов прожиточного минимума и минимального размера заработной платы, сократились периоды выплаты пособия по безработице и т.д. Затем социально-страховые взносы в государственные внебюджетные фонды социального страхования были замещены единым социальным налогом. Следствием стало нарушение принципов автономности и финансовой устойчивости обязательного социального страхования. Так, принцип солидарной взаимопомощи работодателей и работников предполагает финансовое участие последних в формировании фондов страхования. В настоящее время отчисления в эти фонды поступают только от работодателей, самозанятых лиц и государства. Первоначально введенные страховые взносы в размере 1% с заработка работника в Пенсионный фонд и Фонд занятости были почти сразу отменены.

Доктор экономических наук, профессор Валентин Дементьевич Роик отмечает, что для рыночной экономики принцип личной ответственности является одним из главных принципов построения национальных систем страхования социальных рисков. И именно при таком подходе можно вести речь и о равном участии социальных партнеров в управлении фондами обязательного социального страхования. Сложившаяся в настоящее время система обязательного социального страхования является государственной не только в силу установленной законом его обязательности. Средства этих фондов признаются государственной собственностью. По порядку формирования ресурсной базы этих фондов они также являются государственными в связи с заменой обязательных социально-страховых взносов единым общеобязательным социальным налогом. Более того, на внебюджетные государственные социально-страховые фонды были возложены дополнительные публичные обязанности, которые выходят за пределы системы обязательного социального страхования. Так, ПФР в настоящее время обязан вести федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (поддержки). В этой связи в научной литературе делается вывод о том, что в России фактически произошел возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого. Более того, сохранение данной тенденции может привести в итоге к окончательной ликвидации социально-страховых механизмов.48

Таким образом, и сегодня на повестке дня остается острой проблема выбора Россией той или иной модели обязательного социального страхования с учетом сложившихся традиций социального обеспечения. Если в начале пути в российском законодательстве просматривались контуры так называемой страховой модели Бисмарка, то к началу XXI в. проявились черты либеральных моделей страхования, основанных не только на распределительных, но и на индивидуально-накопительных началах (модель Бевериджа). При этом результатом реформ является тот или иной вариант государственного уравнительного обеспечения с весьма низкими процентами замещения утраченного заработка, доходов.

Яркой иллюстрацией этому служит современный этап пенсионной реформы. Так, уже названный Закон о государственных пенсиях 1990 г. положил начало пенсионной реформе в РФ. Он оценивался современниками как первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения.49 Этот Закон был основан на распределительных страховых принципах. Однако в условиях инфляции, дефицита бюджета, в том числе и Пенсионного фонда, замораживание размеров пенсий привело к "уравнительности в нищете". На этом этапе пенсионная реформа "зашла в тупик", утратив страховые начала распределения пенсионных средств. Не исправило ситуации и введение расчета размера пенсии на основании индивидуального коэффициента пенсионера (с 1 февраля 1998 г.).

3.2.Анализ современного  состояния законодательства по  социальному обеспечению (2001-2014 гг.)

Следующий этап развития Российского законодательства по социальному обеспечению связан с принятием пакета законов:

• Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (с изменениями с 1 января 2013 года) // Российская газета от 20 декабря 2001 г., от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ
• Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изменениями от 2 июля 2013 г.) // Российская газета от 20 декабря 2001 г., от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ
• Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (с изменениями от 2 июля 2013 г.) // Российская газета от 20 декабря 2001 г.

В соответствии с данным пенсионным законодательством пенсии по старости подразделялись на трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Первые имеют страховой характер, состоят из трех частей: базовой, страховой и накопительной и финансируются страховой пенсионной системой. Вторые, государственные, пенсии выплачиваются определенным категориям лиц (государственные служащие, военнослужащие и др.) за счет средств бюджетной системы.

 М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова в своем экспертном заключении к названным Законам отмечали, что программа пенсионной реформы была осуществлена в сжатые сроки, без тщательной проработки, экспериментальной и модельной проверки основных ее положений. Особо подчеркивались необоснованность отказа применительно к трудовым пенсиям от распределительной пенсионной системы и введение принудительной накопительной пенсионной системы.50 Сегодня многие специалисты констатируют, что проведенная трансформация российской пенсионной системы не привела к достижению продекларированных реформаторами целей. В конечном счете, создана пенсионная система, которую нельзя назвать страховой, т.к. она не обеспечивает в необходимом объеме увязку страховых взносов и пенсионных выплат. Базовая часть пенсии находящаяся под угрозой дефицита ПФР, впоследствии исключенная из расчета. Более того, государство не гарантирует минимальный размер этой пенсии, хотя он должен быть выше прожиточного минимума. Накопительная часть пенсии предназначена весьма незначительному кругу работающих граждан (молодому поколению), но не гарантирована от обесценивания. Таким образом, сегодня вновь на повестке дня вопрос о формировании новой концепции пенсионного страхования.51

В настоящее время накопительные пенсионные системы действуют во многих развитых странах, но чаще всего не как обязательные, а как добровольные. Введение добровольных накопительных систем, не взамен, а в дополнение к распределительным системам - следствие экономической зрелости государства, стабильного развития, доверия граждан к государственным органам. В России также предпринят ряд мер по легализации добровольных форм социального страхования. Но они не носят системного характера и исчерпываются законодательством о негосударственных пенсионных фондах и отчасти законодательством о медицинском страховании. Еще раз подчеркнем, что добровольное договорное социальное страхование, основанное на принципе индивидуальной личной ответственности и предусмотрительности, является необходимым дополнением обязательного социального страхования. Как отмечается специалистами, развитие дополнительного социального страхования, в том числе добровольного, может способствовать преодолению самой неблагоприятной и устойчивой тенденции развития современной системы обязательного социального страхования.

Роль обязательного социального страхования в системе социальной защиты населения должна быть ключевой, основной. Для лиц, не охваченных системами обязательного социального страхования, последствия социальных рисков должны компенсироваться на началах либо государственного обеспечения, либо государственной социальной помощи. В период социально-экономических реформ приобретает массовый общественный характер особый вид социального риска - нуждаемость, бедность. В связи с "обнищанием населения" получает развитие во многом отличающееся новаторским подходом, законодательство о государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, всем тем, кто в силу объективных причин не может активно участвовать в процессе рыночных реформ наравне с другими (пенсионеры, инвалиды и т.д.). Формируется система социальной защиты детей и семей, имеющих детей (пособия семьям, имеющим детей, социальное обслуживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в специальных учреждениях, подготовка их к труду и др.). Новое звучание приобретает и законодательство о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, ветеранов и лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (социальное обслуживание на дому, полустационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания, профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов и др.). Для всех этих "социально уязвимых" категорий граждан необходима надежная сеть мер государственной социальной поддержки.

В рассматриваемый период формируется нормативная база государственного социального обеспечения отдельных категорий лиц. Перечень выплачиваемых пособий пополнился также новыми пособиями беженцам, вынужденным переселенцам, лицам, пострадавшим в связи с участием их в борьбе с терроризмом, медицинским работникам, заразившимся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей и др.

Наряду с социальными выплатами (пособия, пенсии), социальными услугами в социальной поддержке населения значительная роль отводилась социальным льготам и компенсациям. В 90-е гг. в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). Если первоначально правом на такие льготы пользовались в основном ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе и пенсионеров. Количество этих льгот насчитывало свыше 400, и они охватывали значительную часть населения.52

Закон "О государственной социальной помощи" (1999 г.)53 подразделил все социальные льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (военнослужащим и др.); льготы за особые заслуги перед государством (ветеранам войны, труда и др.) и льготы нуждающимся лицам (многодетным семьям, инвалидам и др.). Этот перечень льгот можно было бы дополнить льготами-компенсациями пострадавшим лицам от политических репрессий, подвергшимся воздействию радиации, и др.

При этом реально социальные льготы предоставлялись получателям далеко не в полном объеме. Кроме того, предоставление натуральных льгот в условиях действия рыночных механизмов означало, что бюджет должен был в полном объеме и своевременно компенсировать организациям, оказывающим социальные услуги, соответствующие затраты. Но этого не происходило. В этих условиях неизбежно встал вопрос о реформировании системы льготного обеспечения, тем более что в последние годы в связи с благоприятной конъюнктурой мировых цен на нефть в доходной части государственного бюджета появились значительные денежные ресурсы. Финансовая устойчивость государственного бюджета во многом продиктовала проведение реформ в форме «монетизации льгот», то есть замены их денежными выплатами, и расширения «федеральных целевых программ».

Разграничение полномочий федеральных и региональных уровней государственной власти, а также уровня местного самоуправления осуществленное принятием Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»54

Из положений данных законов следует разделение всех категории льготников по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финансирования социальных льгот: «федеральные», «региональные» и «местные».

Данные законны в последствии были раскритикованы учеными, за дискриминационный характер деления граждан, по месту жительства и категориям льготников, и прямое влияние данных характеристик на объем предоставляемых льгот. Также в нем были отмечены прямое нарушение конституционного принципа равенства и социальной справедливости. При этом, данный Закон, устанавливает введение эффективные правовые механизмы, обеспечивающих сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты населения. Но цель данной реформы в итоге не была достигнута о чем свидетельствуют неоднократные обращения граждан в Конституционный Суд РФ.55

Ограниченность средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, неадекватный объем финансовых потоков из Федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ на осуществление переданных им полномочий с социальной сфере снижают уровень социальной защищенности населения. Таким образом, в настоящее время явно наметилась тенденция к децентрализации законодательства о социальном обеспечении.

Если в советский период сложилась система общесоюзного (централизованного) законодательства по социальному обеспечению, то современное российское законодательство по социальному обеспечению, отличает многоуровневость правового регулирования. Между тем, перераспределение полномочий «центра и мест» в социальной сфере до сих пор не обеспечено адекватным правовым механизмом защиты социальных прав граждан.

Начинают вводится новые механизмы организации социального обеспечения, которые находят выражение в «федеральных целевых программах». На основании Федерального закона от 29 декабря 2006 г. «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», женщинам, родившим второго ребенка после 1 января 2007 г., мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго ребенка, предоставляются меры государственной поддержки в виде материнского капитала, оформленного соответствующим государственным сертификатом, за счет средств федерального бюджета, переданных целевым назначением в бюджет ПФР.56 Материнский (семейный капитал) устанавливается в размере 250 тыс. рублей и может быть направлен на улучшение жилищных условий, получение образования ребенком, формирование накопительной части трудовой пенсии женщины.

Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. «О федеральной целевой программе «Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы» была утверждена федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 годы" и рекомендовано субъектам Федерации принять региональные целевые программы по социальной поддержке инвалидов.