История развития законодательства по социальному обеспечению в Российской федерации

А также начинает развиваться система здравоохранения и медицинской помощи за счет средств страхования. Создаются кассы взаимопомощи и лица, не являющиеся членами данных касс, имели право на предоставление социального обеспечения только в случае получения производственной травмы.

Но даже при таком реформистском подходе государственное социальное обеспечение не охватывало большую часть населения, а именно крестьянство, составлявшее, по данным переписи населения 1897 года, более 85 процентов граждан.15

Глава 2. Законодательство по социальному обеспечению в советский период (1917-1991 гг.).

2.1.Начало формирования нового законодательства о социальном обеспечении (1917-1922 гг.).

Великая октябрьская революция 1917 года послужила началом формирования новой правовой системы России. С приходом к власти РСДРП(б), устанавливалась, так называемая диктатура пролетариата, и в связи с этим изменился класс, интересы которого устанавливались приоритетом в обществе и в наибольшей степени отстаивались государством. Данная правовая система определена учеными, как пролетарское или рабочее право.

В данной правовой системе определяющими, оценочными факторами становятся не правомерность и законность действий, а его соответствие интересам партии и рабочего класса, целесообразность для формирования молодого социалистического государства.16

С формированием новой правовой системы, начинает формироваться и новая система государственного социального обеспечения, концепция которого была разработана Российской социал-демократической партией на VI Всероссийской конференции, проходившей в Праге. Эта концепция носила ярко выраженный классовый характер, и была направлена на всестороннее социальное обеспечение рабочих, при утрате ими трудоспособности или безработицы. Значительно расширялся спектр видов социального обеспечения и условий его назначения. Разработанная программа получила название Ленинская страховая программа.

Стратегия власти и программа мероприятий ею проводимых, на тот период были, довольно новаторскими и прогрессивными. Рабочие должны были обеспечиваться при утрате трудоспособности вследствие: увечья, болезни, старости, болезни, инвалидности, беременности и родов, а также в случаи смерти кормильца государства брало на себя бремя обеспечения вдов и сирот. Так же входили в группу обеспечиваемых рабочие, потерявшие постоянный источник дохода, вследствие безработицы. Подлежали обеспечению все лица наемного труда и их семьи. Обеспечение рабочих производилось в полном объёме, то есть в форме возмещения полного заработка. Издержки по страхованию брало на себя государство и предприятие, на котором числился работник. Страхование должно было строиться, по принципу полного самоуправления застрахованных лиц, в связи, с чем во всех территориальных единицах должны были быть образованны профсоюзы.17

Мероприятия по созданию новой системы социального страхования проводились очень оперативно. В первый послереволюционный год, Советом народных комиссаров РСФСР, был принят ряд декретов, составивших юридическую основу системы советского социального обеспечения:

• Декрет СНК РСФСР «Об увеличении пенсии» от 8 ноября 1917 г.
• Декрет СНК РСФСР «О страховании на случай безработицы» от 11 декабря 1917 г.
• Декрет СНК РСФСР «О страховании на случай болезни» от 22 декабря 1917 г.
• Декрет СНК РСФСР «О бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений и предприятий или, в случае неимения таковых, о выдаче денежных сумм на оборудование их» от 14 ноября 1917 г

Через данные декреты, советская власть провозгласила всеобщее социальное страхование рабочего населения, а так же городской и сельской бедноты. Декреты «О страховании на случай безработицы» и «О страховании на случай болезни» учредили выплату ряда пособий: на случай болезни, родов и родовспоможения, а также по случаю смерти работника. Провозглашалось право застрахованного работника на получение бесплатной медицинской помощи в формах: первой помощи, амбулаторного лечения, стационарного лечения с полным содержанием, в случае необходимости лечения на дому, а так же санаторно-курортного лечения.

Декреты 1917 года охватывали не всё население РСФСР, а только его малую часть, то есть рабочий класс, поскольку он считался движущей силой революции, и его обеспечение ставилось, как задача первой важности.

Позднее СНК принимает декреты о социальном обеспечении других категорий граждан. 7 августа 1918 г. издается Декрет СНК "О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств".

Страховые начала появились и в системе медицинской помощи. В соответствии с Декретом СНК от 14 ноября 1917 г. "О бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений и предприятий или, в случае неимения таковых, о выдаче денежных сумм на оборудование их" предприятия должны были передавать лечебные учреждения в ведение больничных касс, для социальных нужд. При отсутствии у предприятия лечебного учреждения, фактическая передача компенсировалась единовременной выплатой больничной кассе средств на оборудование лечебного учреждения. 18

18 июля 1918 года была принята Конституция РСФСР. В соответствии со ст. 43 Конституции РСФСР, учрежден Народный комиссариат по вопросам здравоохранения. 21 февраля 1919 года Наркомату здравоохранения были переданы полномочия по: санитарному надзору, лечебной помощи, страховым взносам на здравоохранение. Все лечебные учреждения, принадлежавшие предприятиям, были реквизированы в пользу больничных касс.

Также в ноябре 1917 года был учрежден Народный комиссариат общественного призрения. Пост народного комиссара получила Александра Михайловна Коллонтай. Предметом ведения данного ведомства являлось всяческое вспомоществование несовершеннолетним и пожилым, нетрудоспособным гражданам, а также инвалидам  и семьям участников войны. В составе Наркомата была создана коллегия по охране и обеспечению материнства и детства, поскольку по убеждениям Коллонтай, охрана материнства, как специфической функции женщины, является прямой обязанностью государства. На Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий. Выплаты производились из Госбанка РСФСР, в котором был учрежден соответствующий Учетно-ссудный комитет социального обеспечения.

Позднее в 1918 году Народный комиссариат государственного призрения, был переименован в Народный комиссариат социального обеспечения, поскольку прежнее наименование не соответствовало социалистическому представлению о государственной помощи нуждающимся слоям населения. В предмет ведения реорганизованного ведомства входил также надзор и управление домами престарелых и инвалидными домами. 19

В марте 1919 года, на состоявшемся VIII съезде РКП(б) была зачитана и принята  Программа, в которой подчеркивалось, что "Советская власть провела в законодательном порядке полное социальное обеспечение всех трудящихся, не эксплуатирующих чужого труда, от всех видов потери трудоспособности и - впервые в мире - от безработицы, за счет нанимателей и государства, при полном самоуправлении обеспечиваемых и при широком участии профессиональных союзов"20

В период формирования системы социального обеспечения населения, большую роль сыграли два фактора: Гражданская война (1917-1923 гг.) и крайне тяжелое состояние экономики. Поскольку социальная функция государства является одной из самых затратных, было принято решение о натурализации социального обеспечения, с целью изменения источника средств вспомоществования и снизить государственные затраты. Тем самым, согласно Декрету ВЦИК РСФСР от 30 октября 1918 г. «Об обложении сельских хозяев натуральным налогом, в виде отчисления части сельскохозяйственных продуктов», основным источником существования стала не заработная плата, а так называемые продовольственные карты.

Карточная система распределения продуктов питания разделила трудящееся население РСФСР на 4 категории:

1. Работники промышленности и государственных учреждений, занятые физическим трудом.
2. Лица занятые интеллектуальным трудом в государственных ведомствах и учреждениях.
3. Лица, занятые работой на негосударственных предприятиях, не эксплуатирующие чужого труда.
4. Крестьянство, занимающиеся непосредственным производством продуктов питания, для которого устанавливалась строгая норма личного потребления, обязанное сдавать излишки в пользу государства.

Предоставление гражданам жилья, транспортных, коммунальных, медицинских, образовательных и иных услуг, производилось бесплатно, в особом административном порядке.

Материальная помощь, нетрудоспособному населению, также оказывалась главным образом натурой. В ряде губерний, например, инвалиды были приписаны к "домам инвалидов" и получали продукты наравне с обеспечиваемыми в этих домах. Натуральная помощь выражалась и в предоставлении обедов, особых продовольственных карточек, инвалидам выдавались одежда, обувь, дрова и др. Наряду с государственной системой социального обеспечения в качестве временной меры устанавливались семейно-алиментные формы обеспечения нетрудоспособных по Декрету ВЦИК от 27 апреля 1918 г. «Об отмене наследования».

В период с 1917 по 1918 годы, благодаря принятию ряда Декретов и проведению политики всеобщего социального обеспечения трудящихся, правительству советов удалось совершить переход от системы социального страхования (так до конца и не сформированной), к системе социального обеспечения трудящегося населения. Данный переход выразился в том, что СНК 31 октября 1918 г. утверждает Положение о социальном обеспечении трудящихся, четко закрепляющие основания предоставления обеспечения:

• по случаю временной нетрудоспособности
• по случаю постоянной нетрудоспособности (вследствие увечья, болезни, старости и т.д.)
• в случае безработицы (не по вине работника)

А также Положение утверждала виды обеспечения:

• лекарственная помощь
• врачебная помощь
• родовспоможение
• меры по предотвращению и по облегчению последствий заболеваний.

Содержательное отличие данного положения от положений Декретов 1917 года, заключается в расширении числа лиц, имеющих право на обеспечение, то есть речь идет о всеобщем обеспечении трудящегося населении, а не только застрахованных лиц и членов их семей.

В условиях послевоенной, разрушенной России, медицинское обеспечение имело колоссальное значение для народонаселения. Однако, некоторые авторы свидетельствуют о несоответствии буквы закона и фактической действительности, в частности Герберт Уэлс, посетивший РСФСР в 1920 году, и опубликовавший свои заметки сообщает, что - «Громадная монархия, которую я видел в 1914 году, с ее административной, социальной, финансовой и экономической системами, рухнула и разбилась вдребезги под тяжким бременем шести лет непрерывных войн. История не знала еще такой грандиозной катастрофы. На наш взгляд, этот крах затмевает даже саму Революцию… Большевистская статистика, с которой я познакомился, совершенно откровенна и честна... Смертность в Петрограде -свыше 81 человека на тысячу; раньше она составляла 22 человека на тысячу, но и это было выше, чем в любом. европейском городе. Рождаемость среди недоедающего и глубоко удрученного населения - 15 человек на тысячу; прежде она была почти вдвое больше.»21

Последствием натурализации социального обеспечения и утраты функции заработной платы, как основного источника существования трудящихся, стало отсутствие у рабочих стимула работать. В результате многократно было увеличено число работников, симулирующих болезни, с целью получения государственных льгот, с которыми, малочисленные лечебные учреждения не были, в состоянии, справится. Также ухудшило ситуацию со здравоохранением ликвидация больничных касс, повлекшая потерю привилегии застрахованных трудящихся, перед остальными гражданами. Застрахованные работники теперь лечились на «общих основаниях», которые были существенно хуже. В 1919 году Декретом СНК от 17 апреля все страховые фонды были упразднены, а средства этих фондов переданы в ведение созданного Всероссийского Государственного фонда социального страхования. В мае 1919 года, произошло также реформирование системы выдачи пособий по беременности, родам и болезни. В последствии, обязанность по выдаче этих категорий пособий возлагалась на предприятия и учреждения, за которыми были закреплены трудящиеся.

Также на организации были возложена обязанность сохранять данным лицам заработок, в течение 2 месяцев с момента прекращения выполнения ими трудовой функции. Система сбора страховых взносов также находилась в сложном финансовом состоянии, поскольку недоимки по страховым платежам росли с большой скоростью, а бюджет фондами расходовался абсолютно нерационально, дефицит собранных средств бюджета, превышал расходы по страховым выплатам и покрывался за счет печати, Госбанком РСФСР, новых денежных купюр. В связи с этим, Правительство РСФСР было вынуждено изменить, ранее принятую стратегию социального обеспечения, и взять систему социального страхования в свои руки, тем самым, лишив застрахованных самоуправления.22

Подводя итоги, следует отметить следующее: в период с 1917 по 1921 гг. были заложены основы новой системы социального обеспечения, принято и издано большое количество нормативных актов о социальном обеспечении и социальном страховании. В содержании декретов советской власти этого периода прослеживаются попытки законодателя установить единую, всеобщую систему социального обеспечения трудящихся слоев населения и принятию комплексных законов, включающих разные виды обеспечения. Более того, огромное количество разрозненных нормативных актов по отдельным видам обеспечения, послужило причиной для возникновения необходимости проведения кодификации данного законодательства. Одной из первых попыток кодификации явилось Положение о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г., которое включало нормы, регулирующие все виды социального обеспечения того периода, то есть: пособия по временной нетрудоспособности, старости, инвалидности, и на случай потери кормильца.