Правонарушения в сфере земельных отношений

Разграничение составов преступлений и административных проступков проводится исходя из степени общественной опасности противоправного деяния, определяемой по объективным и субъективным признакам: наличие и размер ущерба (вреда); неоднократность, повторность деяния; форма вины.

Традиционно большинство административных земельных проступков законодателем относится к так называемым формальным составам, и угроза причинения или наличие вреда не рассматривается в качестве обязательного условия наступления ответственности.

Достаточным основанием для приведения в действие механизма административно-правовой ответственности является сам факт совершения противоправного деяния – игнорирование административно-правового предписания, нарушение административно-правового запрета и т.д. Практически все составы земельных правонарушений, содержащиеся в КРКоАП, по своей конструкции относятся к формальным составам, то есть в перечень их необходимых признаков не включены общественно опасные, вредные последствия деяния. Согласно конструкции абсолютно большинства составов административных проступков уже само противоправное деяние представляет общественную опасность, поэтому противоправное деяние и его опасность получают соответствующую правовую оценку, а лица, совершившие его, подвергаются юридическому воздействию. Например, юридически значимыми, влекущими административную ответственность деяниями являются: нарушение экологических требований по охране земель; невыполнение предписаний и требований по охране земель и землепользованию; отказ от предоставления или искажение информации о состоянии земель и использовании земельных ресурсов; несообщение о производственных сверхнормативных сбросах и выбросах загрязняющих веществ; нарушение права собственности на землю; использование земель не по целевому назначению; невыполнение требований природоохранного режима использования земель; несвоевременный возврат временно занимаемых земель и т.д. (статьи 118, 240, 242, 253, 254, 257, 258 КРКоАП).

Одни и те же или  же смежные противоправные деяния могут  быть разграничены на уголовные и  административные по признаку повторности. В этих случаях повторность противоправного деяния в течение определенного законодательством срока является основанием для отнесения его к разряду уголовного деяния.

Форма вины также может  учитываться при разграничении  административных проступков и уголовных деяний в сфере земельных отношений.

Умышленный характер деяния свидетельствует о большей  степени его опасности и нередко  в законодательной практике именно это обусловливает необходимость  криминализации деяний. В отдельных случаях при прочих равных условиях, возможно учитывать, по крайней мере, теоретически это не исключается, в качестве разграничивающего критерия административного проступка от уголовного деяния статус правонарушителя, его должностное положение, функциональные обязанности.

В прежнем законодательстве об административных правонарушениях  субъектами административной ответственности  могли быть признаны только граждане и должностные лица, виновные в  совершении административного земельного проступка (КоАП КазССР). Теперь, в результате принятия нового КРКоАП, перечень субъектов административной ответственности пополнился юридическими лицами. В соответствии со статьей 31 КРКоАП, к административной ответственности наряду с физическими лицами привлекаются и юридические лица. Указанное новшество в административном законодательстве является принципиальным, поскольку вносит серьезные изменения в сущность, содержание и пределы действия административной ответственности.

В природоохранной и  землеохранной деятельности целого ряда зарубежных стран уже достаточно давно и широко практикуется привлечение к административной ответственности юридических лиц. В условиях рынка подобный подход введен в законодательную практику ряда стран СНГ, включая Россию, что представляется вполне обоснованным в силу функционально-целевых характеристик и преимуществ административной ответственности.

Закон выдвигает целый  ряд правовых принципов и требований для признания физических и юридических  лиц субъектами административной ответственности  за земельные правонарушения. Они выражены в ряде положений административного законодательства.

Физическое лицо должно быть вменяемым и достигшим ко времени совершения административного  правонарушения шестнадцатилетнего возраста. Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое ко времени совершения административного проступка находилось в состоянии невменяемости или не достигшее установленного возраста (статьи                        31 - 33 КРКоАП). Исключает ответственность также отсутствие вины. Физическое лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Объективное вменение, то есть административная ответственность за невиновное причинение физическим лицом вреда, не допускается (пункт 1 статьи               13 КРКоАП). Должностное лицо привлекается к административной ответственности при условии совершения административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им служебных обязанностей. При отсутствии этого обстоятельства должностное лицо, виновное в совершении административного правонарушения, подлежит ответственности на общих основаниях (статья 34 КРКоАП).

Юридическое лицо подлежит административной ответственности  за административное правонарушение в случаях, прямо предусмотренных законом.

Структурные подразделения  юридического лица, являющиеся самостоятельными налогоплательщиками и совершившие  административные правонарушения в  области налогообложения, несут  административную ответственность как юридические лица (статья 36 КРКоАП).

Если в нормах КРКоАП не указано, применяются ли они к физическому или юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении того или иного лица, за исключением случаев, когда по смыслу данных норм они относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

Иностранцы, иностранные  юридические лица и лица без гражданства, совершившие на территории Республики Казахстан административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях (статьи 36, 37 КРКоАП).

Вопрос об административной ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории Республики Казахстан дипломатическими представителями иностранных государств и иными иностранцами, которые пользуются иммунитетом, разрешается в соответствии с нормами международного права (статья 37 КРКоАП).

При рассмотрении вопросов о субъектах административной ответственности за земельные правонарушения очень важно освоить еще одно положение нового административного законодательства. Наложение административного взыскания на физическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо, равно как и привлечение к административной ответственности юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо (пункт 2 статьи                 28 КРКоАП). Указанная норма направлена на обеспечение принципа неотвратимости наказания всех виновных лиц и полной реализации функций юридической ответственности в соответствующих административных, охранительных отношениях.

В действующем законодательстве в ряде случаев статус субъекта является квалифицирующим признаком, основанием для дифференциации санкции. Поэтому  одни и те же деяния влекут различные  уровни административного наказания. При этом наиболее высокие, предельные размеры административных санкций установлены в отношении юридических лиц. Как правило, повышенная ответственность предусмотрена законом и по отношению к должностным лицам.

Так, например, если правонарушения связаны с несоблюдением установленных правил землепользования или охраны земель, в отношении должностных лиц по сравнению с гражданами устанавливается более строгая санкция.

Прежде административное законодательство Республики Казахстан, в отличие от уголовного, не содержало определения должностного лица. КРКоАП восполнил этот пробел (примечание статьи 34). Исходя из законодательного определения, должностным лицом в сфере земельных отношений следует считать не любое лицо, занимающее должность в органе государственного управления, учреждении, организации или предприятии, а только лицо, которому в установленном порядке и на законных основаниях возложены функции представителя власти либо выполняющий руководящие, организационные, распределительные, контрольно-надзорные или административно-хозяйственные функции либо обязанности, связанные с охраной и рациональным использованием земель.

Административная ответственность  в сфере земельных отношений  обладает следующим общепризнанными  преимуществами: относительно несложная  процедура применения; возможность оперативного реагирования на административный проступок; достаточно чувствительный заряд карательно-компенсационной функции; возможность пресеченного деяния; повышенный предупредительно-профилактический эффект, ввиду возможности реализации принципа неотвратимости наказания «по горячим следам» правонарушения, относительно короткий промежуток во времени между проступком и реальным наказанием; коррекция отклоняющегося поведения с наименьшими потерями и лишениями для виновного лица; вневедомственность административного взыскания.

Административная ответственность  наступает только в отношении  тех противоправных деяний, которые  сформулированы в законе в виде конкретных составов земельных административных проступков.

Законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. Иные законы, предусматривающие административную ответственность, подлежат применению только после их включения в Кодекс об административных правонарушениях (статья                1 КРКоАП). Применение административно-правовой ответственности за земельные правонарушения основывается на системе принципов, прямо закрепленной в КРКоАП: законность (статья 9); исключительность компетенции суда (статья 10); равенство граждан перед законом (статья 11); презумпция невиновности (статья 12); принцип вины (статья 13); недопустимость повторного привлечения к административной ответственности (статья 14); неприкосновенность личности (статья 16); неприкосновенность собственности (статья 19) и другие общеправовые, межотраслевые принципы (статьи 15, 17, 18, 20 - 27).

Степень административно-правового воздействия на земельные правонарушения по сравнению с прежним законодательством ещё больше усилилась. Об этом свидетельствуют увеличение количества землеохранных статей и составов земельных административных проступков, содержащихся в КРКоАП.

Перечень составов административных проступков в сфере земельных отношений с указанием санкций содержится главным образом в двух главах КРКоАП: административные правонарушения, посягающие на собственность (глава 13); административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов (глава 19). В указанных главах КРКоАП имеются 13 сугубо «земельных» статей: 118 - нарушение права государственной собственности на землю; 120 - нарушение установленного порядка утверждения землеустроительной документации; 121 пункт                       1 - уничтожение межевых знаков границ земельных участков; 250 - порча земли; 251 - нерациональное использование или неиспользование земель сельскохозяйственного назначения; 252 - невыполнение требований природоохранного режима использования земель; 253 - использование земель не по целевому назначению; 254 - нарушение сроков возврата временно занимаемых земель или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению; 255 - проведение изыскательских работ без разрешения на использование земельного участка; 256 - нарушение установленных сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков; 257 - сокрытие информации о наличии земельных участков для жилищного строительства, специального земельного фонда; 258 - искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель.

В них содержится описание признаков  более 50 составов земельных административных правонарушений. Лишь одна статья 250 КРКоАП (порча земли) позволяет сконструировать около 10 составов земельных правонарушений: уничтожение плодородного слоя почвы (умышленное, неосторожное); самовольное снятие плодородного слоя почвы с целью продажи или передачи ее другим лицам (умышленное); отравление земли (умышленное, неосторожное); загрязнение земли химическими, биологическими, радиоактивными и иными опасными веществами; заражение земли бактериально-паразитическими или характерными вредными организмами (умышленное, неосторожное).

Кроме того, к земельным правонарушениям  могут быть применены также и такие генерализованные нормы, содержащиеся, например, в статьях 240, 241, 242 КРКоАП (нарушение экологических требований по охране окружающей среды; невыполнение предписаний и требований по охране окружающей среды и природопользованию), если характер и последствия деяний не предусмотрены либо не охватываются конструкциями специальных земельных составов правонарушений.

Отдельные специальные  составы административных правонарушений, связанные с землей и содержащие при этом признаки земельных правонарушений, находятся в главах 13, 20 КРКоАП. Из перечня правонарушений этих глав определенную земельно-правовую направленность имеют, например, такие деяния, как: проезд по посевам или насаждениями; потрава посевов; порча или уничтожение урожая сельскохозяйственных культур; повреждение насаждений; нарушение правил по борьбе с карантинными вредителями, болезнями растений и сорняками (статьи             131, 132, 307, 309 КРКоАП).

Исходя из особенностей диспозиции составов административных земельных  правонарушений, последние можно подразделить на следующие группы:

1. Нарушения, посягающие  на имущественные права и интересы  собственников и землепользователей: самовольное занятие земельных  участков (статья 11), нарушение сроков  возврата временно занимаемых земель               (статья 11) или невыполнение обязанностей по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению (статья 254 КРКоАП); самовольное занятие и обмен земельных участков и совершение иных сделок, посягающих на право собственности на землю (статья 254 КРКоАП); проведение изыскательских работ без разрешения на использование земельного участка (статья 255 КРКоАП).

2. Нарушения в сфере  управления земельным фондов: сокрытие  информации о наличии земельных  участков для жилищного строительства  (статья 257 КРКоАП); искажение сведений государственной регистрации, учета и оценки земель (статья 258 КРКоАП); нарушение установленных сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении земельного участка (статья        256 КРКоАП) и др.