Формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве

Как указывается в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»53, заявления по делам данной категории, подсудные районным судам и гарнизонным военным судам, подаются в суд по месту нахождения (по месту фактического расположения) органа государственной власти, органа военного управления, органа местного самоуправления, должностного лица, в том числе воинского должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.

Полномочия прокурора по оспариванию решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих развивают конституционные положения, закрепленные в ст. 46 Конституции РФ, о том, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Гражданское процессуальное законодательство (ст.ст. 254-258 ГПК РФ) позволяет прокурору оспаривать решения, действия (бездействие):

• федеральных органов государственной власти: представительного (законодательного) органа Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», указами Президента Российской Федерации о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также территориальных органов, созданных федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий;
• органов государственной власти субъекта Российской Федерации: законодательного (представительного) органа, высшего исполнительного органа и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица;
• органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Как пояснил Верховный Суд РФ, к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц54. Заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам главы 25 ГПК РФ лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом (например, ч. 3 ст. 254 ГПК РФ).

К должностным лицам, в частности, относятся:

• лица, замещающие государственные должности Российской Федерации (должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов), лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации (должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации), лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту);
• должностные лица службы судебных приставов, исполняющие судебные постановления или постановления иных органов, а также должностные лица службы судебных приставов, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;
• должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов);
• должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов, в частности государственные инспекторы труда (ст. 359 ТК РФ), государственные инспекторы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации (ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»55).

Муниципальными служащими, согласно положениям Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»56, являются граждане, осуществляющие на постоянной основе на основании контракта профессиональную деятельность на должностях муниципальной службы, которые установлены муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации, и получающие денежное содержание за счет средств местного бюджета.

Верховный Суд РФ отметил также, что по правилам, предусмотренным статьями 254-258 ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий. К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (ст.ст. 2, 21, 26, 32 Федерального закона от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»57), государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (ст. 3 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 221- ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»58).

Заявление прокурора об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих должно отвечать требованиям, предусмотренным гражданским процессуальным законодательством. В нем, в частности, должно быть указано, какие решения, действия (бездействие), по мнению заявителя, являются незаконными, какие права и свободы нарушены (осуществлению каких прав и свобод созданы препятствия).

Проведенное НИИ Академии Генеральной прокуратуры обобщение докладных записок прокуратур субъектов Российской Федерации о практике предъявления прокурорами в суды общей юрисдикции заявлений в порядке ст.ст. 45, 254 ГПК РФ в 2006, 2007 и 2008 гг., а также практики рассмотрения таких заявлений судами свидетельствует об эффективности деятельности прокуратуры в данном направлении и, как следствии, эффективности защиты прав и законных интересов граждан. Так, анализ данных, представленных в докладных записках прокуратур свидетельствует об устойчивой тенденции роста количества рассматриваемых заявлений.

Из них рост заявлений отмечается практически по всем категориям дел: оспаривание решений, действий (бездействия), затрагивающих социальные права граждан и неопределенного круга лиц; оспаривание решений, действий (бездействия) в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в связи с нарушениями природоохранного законодательства; и решением вопросов местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов; оспаривание решений, действий (бездействия) в сфере бюджетных правоотношений, реализации приоритетных национальных проектов; оспариванием решений (действий) судебных приставов-исполнителей.

Причинами увеличения количества рассматриваемых заявлений явились правильное, основанное на законе использование права прокуроров на обращение в суд и квалифицированное поддержание заявленных требований, в том числе грамотное и аргументированное составление заявлений, правильная ссылка в них на подлежащие применению нормы материального права, направление в суд вместе с заявлением доказательств, подтверждающих обоснованность заявленных прокурором требований.

На увеличение числа заявлений, предъявленных прокурорами, оказало влияние и повышение требовательности вышестоящих прокуратур к подчиненным прокурорам; увеличение обращений граждан, контролирующих и надзирающих органов по вопросам нарушения законодательства, а также осуществление взаимодействия с научными учреждениями органов прокуратуры, управлениями методического обеспечения по надзору за соблюдением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ.

Несмотря на общую тенденцию роста числа заявлений в некоторых субъектах наблюдалось незначительное снижение их количества (Курская, Амурская обл., Краснодарский, Хабаровский, Приморский края).

В целом основными причинами снижения числа заявлений, предъявленных прокурорами в порядке ст. 45, 254 ГПК РФ были следующие:

• во-первых, многие суды субъектов РФ, в том числе Верховный Суд РФ полагают, что ст. 254 ГПК РФ не предоставляет прокурору право на обращение в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц либо публично-правовых образований;
• во-вторых, в судебной практике наметилась тенденция, согласно которой оспаривание прокурором действий (бездействия) органов местного самоуправления по существу судами расценивается как вмешательство в исключительную компетенцию данных органов;
• в-третьих, отказывая прокурору в принятии заявлений, либо прекращая производства по делам, суды указывают, что поскольку за совершенные действия (бездействие) предусмотрена административная ответственность юридических и должностных лиц, прокурор не вправе в таком случае предъявлять заявления в порядке ст. 254 ГПК РФ.

Причинами снижения количества заявлений явилось изменение судебной практики в результате толкования Верховным Судом РФ правовых норм, регулирующих порядок обжалования действий судебных приставов, путем дачи разъяснения об отсутствии у прокурора, не являющегося участником исполнительного производства, права обжалования действий судебных приставов.

Незначительное число обращений в суд в интересах конкретных граждан, обусловлено: ограничениями полномочий прокурора, установленными ч. 1 ст. 45 ГПК РФ; отсутствием достаточной правоприменительной практики и различным подходом субъектов РФ к рассмотрению подобных дел, в том числе полномочиям прокурора на возбуждение дел данной категории, а также допущенными органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами повторными нарушениями, которые уже были предметом разбирательства по заявлениям прокурора.

3) в защиту избирательных прав  и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 26 ГПК).

Дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации имеют особое значение, поскольку затрагивают конституционные политические права граждан. В осуществлении защиты таких прав в гражданском судопроизводстве прокурору, как особому представителю государства, призванному стоять на страже законности, отводится немаловажная роль.

На активизацию деятельности прокурора по защите избирательных прав направлено указание Генерального прокурора от 28.09.2007 г. №153/7 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также указание Генерального прокурора от 16.01.2008 г. № 4/7 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах Президента российской Федерации». В указаниях обращается внимание на необходимость прокуроров в случае выявления нарушений избирательных прав граждан решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица обращаться в суды с соответствующими заявлениями; обеспечение участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел о защите избирательных прав граждан; своевременного направления представлений в кассационном и надзорном порядке в случае вынесения незаконных и необоснованных судебных постановлений.

Анализ статистических данных об участии прокуроров в гражданском судопроизводстве свидетельствует о том, что прокуроры активно участвуют в рассмотрении дел о защите избирательных прав граждан, способствуя своевременному устранению нарушений избирательного законодательства, восстановлению нарушенных прав избирателей, кандидатов в депутаты, избирательных объединений и блоков, иных участников избирательного процесса.