Бюджеты муниципальных образований

- на переход от льгот, предоставляемых в натуральном виде к адресной социальной помощи малоимущим гражданам в виде денежных компенсаций, по мере изменения федерального законодательства;

- на развитие системы государственного и муниципального заказа и закупок на конкурсной основе с целью обеспечения государственных и муниципальных нужд;

- на ограничение участия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в коммерческой деятельности.

Определив основы межбюджетных отношений, вопросы связанные с определением способов и приемов практического осуществления прав и обязанностей участников межбюджетных отношений, предлагается осуществить поэтапно.

В 2003–2004 годах в Российской Федерации был принят ряд законодательных  актов, завершивших перевод межбюджетных отношений на качественно новый этап развития:

- Федеральный закон  от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» (в ред. Федеральных законов от 29.11.2004 № 141-ФЗ, от 01.07.2005 № 78-ФЗ) № 120 – ФЗ;

- Федеральный закон  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» от 6 октября 2003 г. №  131 – ФЗ;

- Федеральный закон  от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и, частично, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- «О внесении изменений  и дополнений в Налоговый кодекс  Российской Федерации и признании  утратившим силу Закона Российской  Федерации «Об основах налоговой  системы в Российской Федерации»(от 29 июля 2004 года № 95-ФЗ);

- «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ);

- Приказ Минфина России от 27.08.2004 № 243 «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений»; 

- Приказ Минфина России от 02.08.2004 № 223 «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»   и т.д.

Базовые положения, определившие подходы к формированию этих законов, включали конкретный перечень полномочий каждого уровня власти по выполнению обязательств государства, принципы финансового обеспечения исполнения полномочий и формы ответственности каждого уровня власти за выполнение соответствующих полномочий, принципы взаимоотношений органов власти разных уровней, обеспечивающие самостоятельность их деятельности в законодательно установленных пределах. Новые подходы к процессу реформы отразили стремление федерального центра осуществить разграничение бюджетных полномочий и ответственности, оптимизацию финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней бюджетной системы страны, и в первую очередь на муниципальном уровне.

В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации»  все  территории субъектов Федерации предлагается разграничить региональными законами между городскими и сельскими поселениями, объединить группы поселений в муниципальные районы.

Таким образом, заложена идея формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований разного типа.

Новые подходы к территориальной  организации местного самоуправления предопределили и специфику регулирования  в новом федеральном законе таких  вопросов как разграничение полномочий, распределение налоговых доходов, установление общих принципов организации межбюджетных отношений, а также схемы взаимодействия между региональным и местным уровнем для предоставления финансовой помощи.

Предлагаемая схема оказания финансовой помощи муниципальным городского округам и городским округам во многом схожа с применяемой в субъектах Российской Федерации и до принятия этого закона, однако имеется и ряд новшеств.

Дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности муниципальных образований  будут предоставляться из трех фондов: двух, сформированных на региональном уровне (фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и фонд финансовой поддержки поселений), и из Городского фонда финансовой поддержки поселений. Законом уточнены требования к формированию и распределению средств этих фондов.

Кроме того, законом предусмотрена  возможность формирования в составе  расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда  муниципального развития и регионального  фонда софинансирования социальных расходов, которые по своим целям аналогичны схожим федеральным фондам. Предусматривается возможность формирования и иных фондов финансовой помощи местным бюджетам.

Федеральным законом закреплено положение, согласно которому использование при  определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов показателей фактических доходов и расходов за отчетный период или показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов тех или иных муниципальных образований не допускается. Применение этой нормы на практике позволит повысить объективность распределения средств финансовой помощи и снизить иждивенческие настроения муниципальных образований. Кроме того, для всех типов муниципальных образований финансовая помощь может быть заменена дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Еще одним новшеством является введение ограничения по объемам трансфертов  из фондов для конкретного муниципального образования, исходя из соотношения бюджетной обеспеченности муниципалитета и средних по региону показателей. Таким образом, муниципалитет, получающий дотации, не должен в результате оказаться в положении лучшем, чем другой муниципалитет, таких дотаций не получающий.

Законом предусматривается возможность использования в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований механизма так называемых «отрицательных трансфертов»,  субвенций в региональный фонд финансовой поддержки поселений из бюджета поселений, чей уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в два и более раза превышает средний уровень по данному субъекту Российской Федерации.

Кроме того, законом предусмотрены  субвенции местным бюджетам на осуществление  органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий из регионального фонда компенсаций, которые распределяются между всеми муниципальными образованиями пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих услуг.

С учетом высокой дифференцированности регионов и отдельных муниципальных  образований по различным социально-экономическим  показателям, по-видимому, большое значение сохранит и процедура делегирования полномочий, сопровождающаяся выделением субвенций.

Предполагается, что внедрение  всех этих схем позволит решить главную  проблему сложившейся системы межбюджетных отношений: отмену, сокращение и предотвращение появления новых «нефинансируемых мандатов».  Хотя следует отметить, что   в Государственной Думе продолжается работа над выработкой предложений по государственным минимальным социальным стандартам, которые по своей сути являются  формой «нефинансируемых мандатов».

Реальная децентрализация социальной политики может в ближайшие годы стать одним из самых значимых событий реформы федеративных отношений в России.

В соответствии со статьей 26.3 новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», внесенной в качестве дополнения в этот закон федеральным законом № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и, частично, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к полномочиям региональных органов государственной власти, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств регионального бюджета, относится помимо прочего решение вопросов «социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей..., социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи».

При этом положения федеральных  законов и других нормативных правовых актов Федерации по этим вопросам будут применяться с 2005 г. только в том случае, если региональными законами не будет установлено иное. Таким образом, региональные законодатели оказались в сложном выборе принятия ответственных политических решений по изменению положений социальной политики, например, в части определения категорий получателей и объемов детских пособий, определении различного рода льгот для пожилого населения и т.п.

Осложняющим фактором при проведении мероприятий по достижению налоговой автономии субъектов Российской Федерации и муниципалитетов в России является, во-первых, высокая их дифференциация по показателям социально-экономического развития, а во-вторых, действующая налоговая система, плохо приспособленная к реализации принципа налоговой автономии: большинство налогов взимается с юридических лиц, имеется значительное число косвенных налогов, которые трудно «преобразовать» в региональные и местные, и т.п. Внесение поправок в Налоговый кодекс привело к сокращению числа региональных налогов с 7 до 3. В число региональных налогов включены:  налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог (к ним можно также отнести налог на прибыль в пределах ставки 17,5%, который, по сути, является аналогом регионального налога). Количество местных налогов было сокращено  с 5 до 2 (земельный налог и   налог на имущество физических лиц). Причем эти налоги были отнесены к ведению поселений и городских округов. Право на установление этих налогов получили районы только на межселенских территориях. Возможно в перспективе, на местном уровне значимым налогом может стать налог на недвижимость, эксперимент по внедрению которого проходил в Новгородской и Тверской областях в течение нескольких лет. Таким образом, налоговая автономия субъектов Российской Федерации и особенно муниципальных образований пока остается достаточно ограниченной.

Вместе с изменениями  в расходных обязательствах и  формировании доходов субнациональных  бюджетов изменяется  и система  оказания финансовой помощи местным бюджетам из региональных. Идеологически она  повторяет схему, существующую во взаимоотношениях федерального и региональных бюджетов. Согласно новому законодательству, в бюджетах субъектов Федерации должны быть созданы аналогичные фонды, через которые будет осуществляться распределение межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям, в том числе два фонда финансовой помощи – муниципальных районов и поселений, через которые будут распределяться дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, фонд муниципального развития, региональный фонд софинансирования социальных расходов, региональный фонд компенсаций и др. Кроме того, будут сформированы также районные фонды финансовой поддержки поселений.

Таким образом, нецелевые  дотации будут распределяться через три фонда (два на уровне субъекта Федерации и один на уровне муниципального городского округа, который создается по решению органа местного самоуправления муниципального городского округа), а субвенции и субсидии местным бюджетам будут идти через фонды, аналогичные федеральным. Одной из новаций является использование принципа подушевого выравнивание путем установления дифференцированных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц.

Как и для федерального уровня, после вступления в силу нового законодательства, при расчете финансовой помощи, идущей на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности, будет нельзя использовать отчетные данные о доходах и расходах. Кроме того, так же как и для федерального уровня, поправки в бюджетное законодательство вводят законодательный запрет на предоставление бюджетных ссуд, переводя ориентиры предоставления дополнительных финансовых средств на систему бюджетных кредитов, выдаваемых на платной основе.

Новациями стали также внедрение системы отрицательных трансфертов у муниципальных образований, чья бюджетная обеспеченность в два и более раз превышает средние показатели по субъекту Федерации, а также возможность введения временной финансовой администрации. Однако следует отметить, что перспективы применения последнего весьма ограничены, с одной стороны, достаточно жесткими требованиями для этого, а с другой – тем, что нормы закона о временной финансовой администрации вступили в силу позднее других положений новых федеральных законов: для субъекта Федерации с 2007 г., а для муниципалитетов с 2008 г.

Таким образом, была рассмотрена  сущность местных бюджетов, история  становления системы местных  бюджетов в РФ, а также  система формирования и регулирования бюджетов муниципальных образований, далее перейдем к анализу формирования и регулирования бюджета муниципального образования на примере ГО «Поронайский».