Административная реформа

Административная реформа: российский вариант

 

Административная реформа, проводимая в нашей стране, - не российское изобретение. В конце ХХ - начале XXI в. в значительной части государств мира осуществлялись и продолжают осуществляться крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

В России особенно внимательно изучается опыт проведения административных реформ в Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канаде, Китае, Нидерландах, новой Зеландии, Польше, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. странах. Движущим мотивом административной реформы в большинстве названных стран являлось осознание необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач:

повышение эффективности системы государственных органов;

превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание;

повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.

Ключевыми областями административных реформ являются:

роль государства в обществе;

структура органов государственного управления;

повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;

управление государственной службой;

реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранение препятствий, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменения направлений социальной и отраслевой политики.

В одних странах административные реформы считаются экстремально радикальными (полная перестройка системы органов, "новый государственный менеджеризм" - Австралия, Новая Зеландия, Соединенное Королевство), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями), несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов и форм как основы государственного управления.

В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных мероприятий (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В других странах, например в Канаде, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их целью является не разрушение систем государственного управления, а стремление применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних двадцати-тридцати лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государства более социально сплоченными и сильными, "приблизить" государство к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Один из уроков проведения административных реформ состоит в придании административному реформированию характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.

Российское государство, если оно хочет остаться современным, обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта административного реформирования. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

 

Предпосылки административной реформы

 

Термин "административная реформа" на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004-2005 гг. это словосочетание стало обозначать реальное, радикальное и масштабное государственное дело. Смысл "реформаторских" мероприятий в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 г. охарактеризован следующим образом: "...В течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед...".

Что имеется в виду под понятием "административная реформа"? Если обратиться к этимологии терминов "реформа" и "административная реформа", то первый из них означает изменения, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; "административный" означает "осуществляемый администрацией или по ее распоряжению"*(1). С учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.

Каковы предпосылки административной реформы, когда она началась, каковы ее содержание, законопроекты, связанные с проведением, и другие нормативно-правовые акты, результаты и ожидания - таков круг вопросов, который требует сейчас научно-правового осмысления.

Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента ликвидации советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и прежде всего исполнительной власти.

Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и громадного по своим масштабам, людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть реформаторов выдвигала лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий, руководствуясь постулатами Паркинсона, согласно которым:

чиновник множит подчиненных;

чиновники работают друг для друга.

Но "бюрократы" нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т.д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.

Осознавая все это, политическая элита проводила административную реформу в направлении приспособления советского исполнительного аппарата к потребностям проводимых политических и экономических реформ. Общий вектор этого приспособления характеризовался принципом: если что-то менять, то по минимуму.

Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработка законопроекта продолжалась в течение четырех лет.

Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:

закрепить принципы организации органов исполнительной власти;

определить существо органа исполнительной власти;

обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;

установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;

сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;

отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.

Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики. Кто мог ответить на вопрос о том, какой должна быть детальная организация исполнительной власти, отвечающая потребностям нового экономического строя? В каких функциях государственного регулирования будет нуждаться нарождающийся бизнес?

У законодателя была ясность только в одном вопросе: решить политическую задачу ухода от системы глобального государственного воздействия на экономику. Законодатель отказался от государственно-правового и социального понятия "управление" и принял его толкование в узком гражданско-правовом смысле - применительно к государственной собственности. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочий и "рыночной власти", обязанностей по развитию конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.

С самого начала проведения рыночных реформ решению этих проблем уделялось самое серьезное внимание. Цель всех решений была неизменной: формирование исполнительного аппарата, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Таким образом, административная реформа с самого начала рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г.

Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды - и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. N 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2004 г. редакция указов Президента, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 80 раз. Последнее изменение структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлено Указами Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 662, от 27 июля 2004 г. N 951, от 13 сентября 2004 г. N 1168, от 18 ноября 2004 г. N 1453 *(2).

Изменение структуры органов исполнительной власти означает изменение функций государственного регулирования, объектов и "объемов" регулирования, видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти и т.д.

Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие "административная реформа" употребляется лишь в Послании 2001 г. При этом в качестве основной поставлена задача: "...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти". И только в Послании Президента РФ 2002 г. говорится "...о необходимости административной реформы" и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа".

 

Историческая справка о планах проведения административной реформы

 

Первый (начальный) этап - 1992-1993 гг.

 

Об идеях проведения административной реформы, о конкретных мероприятиях по их реализации написано немало, особенно в периодической печати и в юридической литературе. Исследователи четко выделяют несколько этапов проведения административной реформы, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи.

На первом этапе кроме мер по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств, наиболее характерным является консолидация группы специалистов во главе с Государственным секретарем Г. Бурбулисом вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления. Речь шла об образовании государственного агентства, которое выполняло бы функции контроля над исполнительным аппаратом и государственными служащими, а также разрабатывало концепции и программы совершенствования государственного аппарата.