Мировой опыт реализации административных реформ

 

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

Российская академия народного хозяйства и государственной  службы

При президенте Российской Федерации

Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина

 

 

 

 

 

 

 

РЕФЕРАТ

 

для сдачи вступительного экзамена

по программе подготовки магистров: “Региональное управление”

 

 

 

 

Тема: “Мировой опыт реализации административных реформ”

 

 

 

 

Выполнил:  

абитуриент

(ФИО)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Саратов 2012

 

Содержание

Введение………………………………………………………………………….3

1. Административная реформа в зарубежных странах:

ее предпосылки и цели……………………………………………………….….5

2. Основные подходы к  классификации административных  реформ в зарубежных странах…………………………………………………………….10

2.1. Особенности функциональных  административных реформ

2.2. Основные черты процедурных административных реформ………….…14

2.3. Особенности структурных  административных реформ…………………23

Заключение……………………………………………………………………...27

Список используемой литературы…………………………………………….30

 

 

 

 

Введение

В Российской Федерации на протяжении нескольких лет проводится административная реформа. На пути преобразований наша страна не одинока.

Административные реформы в том или ином виде осуществляются во многих странах, принадлежащих к различным правовым системам (в Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канаде, Китае, Нидерландах, Новой Зеландии, Польше, США, Финляндии, Чили, Южной Корее и др.). Каждая зарубежная страна, проводящая реформу, накопила собственный опыт в сфере административных реформ, обусловленный политическими, историческими, правовыми и культурными особенностями данного государства.

Вместе с тем вектор административных реформ можно считать общим, что позволяет сравнить преобразования, проводимые в Российской Федерации, с аналогичными процессами в других странах и попытаться понять, в чем состоят успехи и неуспехи нашей страны на этом пути.

Что касается радикализма  проводимых изменений, то одни страны ориентировались на всесторонние преобразования (Великобритания, Канада, Венгрия, Польша и др.), другие стремились сохранить сложившийся порядок и считали для себя приемлемыми только небольшие его модификации (Германия, Франция и др.).

Масштабы преобразований, проводимых в Российской Федерации, следует считать уникальными  с точки зрения стартовых условий, в которых начиналась административная реформа, и масштабов проблем, требующих разрешения.

Целью реферата является –  характеристика опыта зарубежных стран  в проведении административной реформы, классификация подходов к проведению административной реформы за рубежом.

Исходя из данной цели, в  реферате поставлены и решены следующие  задачи:

- выделить предпосылки  и цели административной реформы  в зарубежных странах;

- рассмотреть основные  подходы к классификации административных  реформ в зарубежных странах:

1. выделить особенности  функциональных административных  реформ;

2. рассмотреть основные  черты процедурных административных  реформ;

3. выявить особенности  структурных административных реформ.

 

1. Административная  реформа в зарубежных странах:  ее предпосылки и цели 

 

Условно современными административными  реформами можно считать преобразования, которые были осуществлены  в  системах государственного управления зарубежных стран в конце XX - начале XXI вв. Но вряд ли  только этот отрезок времени и следует считать периодом административных реформ.

Реформаторских идей и  практических проектов было немало и  в XIX в.,  и на протяжении всего века XX. В связи с этим французский профессор Ролан Драго отмечал: «В некотором смысле административная реформа - это миф. Администрация находится в состоянии постоянной реформы, что является признаком ее здоровья»¹.

Системы государственного управления в зарубежных странах постоянно  адаптировались к неустойчивым условиям развития, глобализации протекающих  экономических и социальных процессов, росту информационных потоков и технологий. Необходимость преобразований связывалась и с недовольством публичным управлением, падением доверия населения к государственному аппарату. В литературе говорится о кризисе административного государства, который выражался в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, резком падении доверия к органам государственной власти и государственной службе и т.д.².

Каждая зарубежная  страна накопила собственный опыт в сфере  административных реформ.  Этот опыт имеет существенные особенности, обусловленные  политическими, историческими, правовыми  и культурными особенностями  данного государства.

Вместе с тем вектор административных реформ можно считать  общим. Это и позволяет выделить цели реформ,  основные направления  и виды современных административных реформ. Что касается радикализма  проводимых изменений, то некоторые  страны ориентировалась на всесторонние преобразования, другие стремились сохранить  сложившийся порядок и считали  для себя приемлемым только небольшие  его модификации.

Цели административной реформы  во многом предопределяются особенностями  функционирования публичного управления в той или иной стране. Так, в  англосаксонских странах важнейшей  задачей в сфере публичного управления традиционно было  создание системы  защиты интересов частных лиц  от произвола в системе административного  управления. Правовые механизмы в  этой сфере были призваны создать  жесткие рамки, в которых может  действовать публичная администрация. Главное внимание в связи с  этим уделялось ответственности  публичной администрации и судебному  контролю, а, следовательно, процессуальным нормам. Для романо-германских стран  важное значение имеет обеспечение эффективности деятельности публичной администрации и участия структур гражданского общества о процессе принятия управленческих решений. В странах Восточной Европы и странах, возникших на постсоветском пространстве, до конца не изжиты черты административно-командного управления, сложившего на базе огосударствленной экономики; избыточность прямого государственного управления в экономической и социальной сферах.

Поэтому реформы преследовали цели, характерные для данной группы стран. В первом случае основное внимание уделялось транспарентности системы публичного управления, совершенствованию административных и судебных процедур. Во втором случае, в первую очередь, решались задачи совершенствованию управленческих структур и организации их деятельности, повышения эффективности государственного управления.  В странах третьей группы были актуальными проблемы демократизации и децентрализации государственного управления.

В научной литературе называют различные цели административных реформ: повышение эффективности управленческой деятельности; внедрение в систему  государственного управления принципа конкуренции; децентрализация и  деконцентрация в организации государственного управления; перестройка механизма принятия управленческих решений и др.³. При этом все авторы признают, что в центре административных реформ неизменно оставался менеджериальный подход. Новый государственный менеджмент может быть сведен к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства.

В литературе предлагаются несколько классификаций административных реформ. Так, Р. Драго различает реформы по способам их проведения. Он выделяет реформы при помощи комиссий; реформы, проводимые на базе эксперимента; реформы, проводимые с помощью частных организаций⁴. В зависимости от их основного содержания можно выделить функциональные, процедурные и структурные реформы⁵. Между этими реформами нет четких границ, и вряд ли следует утверждать, что где-нибудь эти реформы проводились «в чистом виде» обособленно друг от друга. Напротив их идеи переплетаются и смешиваются. Тем не менее, функциональные и процедурные реформы как более простые в идеале должны предшествовать структурным - наиболее сложным реформам.

Министерская система  в различных странах довольно часто подвергалась реформированию. Менялись численность, наименования и  функции министерств (ведомств). Можно  назвать несколько причин, обусловивших эту тенденцию.

1. Министерство (ведомство)  разделялось, поскольку оно разрасталось  и становилось слишком большим,  чтобы им могло руководить  одно лицо.

2. Появлялись задачи, которые  на короткий срок или относительно  длительную перспективу приобретали  особую важность.

3. В коалиционных кабинетах  министерства (ведомства) нередко  создавались в политических целях  для того, чтобы уравновесить  представительство партий.

4. Министерства (ведомства)  создавались по соображениям  субъективного характера, когда  необходимо учесть склонности, способности  или удовлетворить честолюбие  лица, которого  хотели ввести  в состав кабинета, или напротив,  когда стремились отстранить  то или иное лицо от активной  деятельности и поручали ему  в порядке компенсации, пост, имевший  только видимость важности.

5. Для удовлетворения  стремлений той или иной группы  давления, полагающей, что ее интересы  будут лучше представлены, если  в составе правительства появится  соответствующее министерство (ведомство).

Системе министерств и  ведомств имманентно присущи некоторые  особенности, которые порождают  необходимость ее постоянной корректировки. Эти особенности состоят в  следующем.

Между министерствами (ведомствами) не могут не возникать трения и  конфликты в тех случаях, когда  несколько или даже большинство  министерств решают один и тот  же вопрос. Примерами такого «общего» вопроса может быть разработка проекта  бюджета или участие в реализации целевых программ. Следовательно, возникает  необходимость в создании механизмов или структур, которые бы позволяли  согласовывать позиции отдельных  министерств (ведомств) и решать возникшие  конфликты.

Такие структуры могут  быть созданы только при самом  правительстве - это их аппараты или  канцелярии, межведомственные комиссии и комитеты. Таким образом, данная особенность системы министерств  и ведомств обусловила усиление влияния  сугубо аппаратных структур - аппаратов  правительств и правительственных комитетов, - которые со временем стали дублировать или даже подменять сами министерства (ведомства). Кроме того, создание таких структур влечет усложнение и увеличение численности государственного аппарата.

Вторая особенность системы  министерств (ведомств) состоит в  сложности координации собственно административных задач. Так, министерства (ведомства)  выполняют ряд функций, которые в западноевропейской административной науке принято называть «горизонтальными». Это функции общие для всех министерств  и ведомств  - управление персоналом, управление имуществом и  т.д. Подобную функцию может выполнять  служба, единая для всех министерств (ведомств),  или каждое министерство (ведомство)  самостоятельно. Выполнение подобных функций  единой службой  обеспечивает единообразие практики, позволяет повысить эффективность  управленческого труда, приводит к  экономии средств. Вместе с тем концентрация функций приводит к созданию дополнительного  звена, а, следовательно, к удлинению  сроков в процедуре принятия решений. К тому же централизованные службы подвержены риску бюрократизации. Таким  образом, вторая причина постоянных преобразований министерской (ведомственной) системы состоит в поиске модели выполнения горизонтальных функций.

Третья особенность министерской (ведомственной) системы заключается  в сложности достижения баланса  централизации и децентрализации  в выполнении управленческих задач  на местах. Государство может осуществлять функции управления через систему  центральных органов и их служб  на местах, и тогда оно будет  полностью централизованным. При  децентрализации определенные функции  по управлению возлагаются на муниципальные  органы или местные коллективы.

В процессе административных реформы существенным образом меняется облик министерской системы, функции  и процедуры деятельности отдельных  министерств.

 

2. Основные подходы к классификации административных реформ в зарубежных странах

2.1. Особенности функциональных административных реформ

Основное содержание этого  вида реформ - оптимизация задач  и полномочий государственных органов, отказ от избыточных и дублирующих  функций.

В первую очередь, функциональные реформы затронули централизованную администрацию, поскольку в европейских  странах ограниченность возможностей министерской системы в руководстве  экономикой и решении социальных дел стала очевидной уже в  конце XIX века.