1. Наличие добротной конституционной
основы для дальнейшего развития
законодательства в области регулирования
права на информацию в первую
очередь граждан, а также ассоциаций
граждан в хозяйственной, культурной,
социальной сферах независимо
от форм собственности.
2. Темпы развития и
освоения информационных технологий,
позволяющих разрешать проблемы
формирования, обработки, коммуникации
информационных ресурсов, в том
числе и необходимых для удовлетворения
потребностей граждан и организаций.
3. Медленное, но достаточно
уверенное расширение сферы персонального
пользования средствами информатизации
граждан России, повышение правовой
и информационной культуры населения.
4. Правильная ориентация
ведомств, ответственных за процессы
информатизации, на создание коллективных
форм доступа граждан и иных
субъектов к информационным ресурсам
(центры коллективного пользования
на базе библиотек, почтовых отделений,
перехода к методу "одного окна"
в системах государственной власти
и местного самоуправления). Важной
формой обеспечения информированности
граждан являются службы органов
государственной власти и местного
самоуправления, взаимодействующие
с общественностью, в том числе
с обычными и электронными
СМИ.
5. Развитие систем сбора,
обработки и предоставления правовой
информации любым пользователям
через широкую специализированную
сеть корпораций правовой информации
(например, "Консультант Плюс",
"Гарант", "Кодекс" и др.), осуществление
этими центрами большой консультационной,
образовательной и информационной
деятельности с учетом интересов
пользователей.
6. Повышение уровня теоретической
разработки проблем, связанных с
информационным статусом граждан,
организаций и государственных
органов, стимулируемого развитием
глобальных информационно-коммуникационных
сетей, усвоением международных
норм, регулирующих информационные процессы
и права человека и гражданина в этой области.
Создание и легализация в России специальной
отрасли права - "Информационное право"
- заметно повышает уровень научного анализа
и дальнейшего развития законодательства
в области регулирования и создания гарантий
права на информацию52.
7. Развитие демократических
основ управления делами общества,
вхождение в международные ассоциации
и иные формы международного
сотрудничества в области распространения
правовой культуры и информационных
знаний (например, ООН, ЮНЕСКО, ВТО и
т. п.). Освоение опыта других стран.
8. Повышение уровня теоретической
разработки информационной проблематики
на основе создания уже упомянутой
специальной комплексной отрасли
права - "Информационное право",
что способствует развитию юридической
мысли и усилению гарантий
прав человека и гражданина
на основе концепций гуманизации
информационного общества.
9. Активизация принятия
подзаконных нормативных актов,
развивающих базовые положения
Федерального закона от 20 февраля
1995 г. № 24-ФЗ "Об информации, информатизации
и защите информации"53 (Указы
Президента РФ, Постановления Правительства
РФ, законы субъектов Российской
Федерации), обеспечивающих повышение
информационной культуры и культуры
информирования населения о деятельности
органов государственной власти
и местного самоуправления.
10. Внимание к мониторингу
законодательства и правоприменительной
практики на основе использования
информационных технологий54.
Все перечисленные
факторы необходимо учитывать
при дальнейшем развитии нормативно-правового
обеспечения механизма реализации
в Российской Федерации права
на информацию. В частности, представляется
необходимым разработать Федеральную
концепцию развития законодательства
в области обеспечения прав
на информацию, в рамках которой
необходимо провести систематизацию
уже существующего, в том числе
и регионального, законодательства.
Названные факторы могли бы
стать задачами, на решение которых
была бы направлена Федеральная
концепция развития законодательства
в области обеспечения прав
на информацию.
Отметим, что основным
направлением развития нормативно-правового
обеспечения механизма реализации
права на информацию следует
признать активную разработку
концепций Федерального закона "Об
информации, информатизации и защите
информации" и подготовку проекта
федерального закона "О праве
на информацию"55.
Представляется, что в
настоящее время существуют два
основных подхода к разрешению
проблемы нормативно-правового обеспечения
процедур реализации права на
информацию. Первый подход отражен
в концепции, ориентированной на
раскрытие полного содержания
права на информацию. Его основой
является п. 4. ст. 29. Конституции РФ.
Эта статья предусматривает право
каждого "свободно искать, получать,
передавать, производить и распространять
информацию любым законным способом".
Сторонники концепции для раскрытия
и гарантий права на информацию
считают важным в соответствующем
законе охватить все обозначенные
в Конституции формы реализации
права граждан на информацию.
Из приведенного выше текста
конституционной нормы ясно, что
содержание права на информацию
предполагает установление не
только права на доступ к
информации о деятельности органов
государственной власти (искать
и получать такую информацию), но и регулирование
правил создания, производства, получения,
передачи и распространения любой информации,
не запрещенной законом.
Концепция широкого
понимания права на информацию
более объемно представляет и
состав субъектов, которые реализуют
свое право на информацию. Несмотря
на то что Конституция в
главе о правах граждан говорит
о свободе права на информацию,
последним обладают юридические
лица, органы государственной власти,
другие субъекты публичной власти
и различные общественные организации.
Право на информацию рассматривается
как всеобщее. В связи с этим
концепция предполагает законодательное
регулирование порядка получения
и распоряжения информацией всеми
видами субъектов права. Это важно
не только для упорядочения
деятельности данных субъектов,
но и для граждан, которые имеют
контакты с юридическими лицами,
государственными органами и
иными организациями. В таком
подходе заложена основа двустороннего
обеспечения прав, обязанностей
и ответственности субъектов, вступающих
в правоотношения по поводу
информации.
Обозначенный подход
к решению вопроса о праве
на информацию отражен в публикациях
и в вышеупомянутом проекте
федерального закона "О праве
на информацию". Проект включал
следующие главы:
1. Общие положения.
2. Содержание права на
информацию. Формы его реализации.
3. Порядок предоставления
информации гражданам органами
государственной власти и местного
самоуправления.
4. Право государства и
органов государственной власти
на информацию.
5. Право на информацию
юридических лиц и общественных
объединений.
6. Получение и распространение
информации в глобальных сетях.
7. Ответственность за
нарушение права на информацию.
Уместно отметить, что
при использовании проекта депутатами
Государственной Думы был подготовлен
проект с аналогичным названием
и представлен на первое чтение.
Поскольку вариант проекта содержал
множество упущений и неточностей,
он не получил дальнейшего
продвижения в законотворческом
процессе.
Второй подход к
разрешению проблемы нормативно-правового
обеспечения механизма реализации
права граждан на информацию
опирается на опыт правового
регулирования аналогичного вопроса
в практике западных стран56.
Таким образом, независимо
от выбора варианта федерального
закона о праве на информацию
(в широком или более узком
аспекте) доктринально решается
вопрос о содержании закона
на эту тему. Представляется, что
при разработке указанного федерального
закона о праве на информацию
всех или части субъектов необходимо
различать три аспекта. Первый
касается формально-юридической
легитимации права субъекта на
информацию и его сущностной
характеристики с учетом специфики
национальной системы права и
законодательства.
Второй аспект должен
раскрыть содержание права на
информацию граждан, которое регулируется
законом. Если это только проблема
доступа, то диспозиции норм закона
должны предписать, что может
требовать гражданин от других
субъектов, что эти субъекты имеют
право требовать от него в
данном случае и какие обязанности
они (субъекты) должны выполнить. При
этом должны быть урегулированы
вопросы нормативного установления
единообразной терминологии для
грамотного выстраивания правоотношений,
определен режим публичных и
частных (коммерческих) услуг.
Третий аспект содержательной
характеристики закона связан
с проработкой юридически значимых
процедур в процессе реализации
прав и обязанностей сторон
при осуществлении гражданином (и
иным субъектом) своих прав на
доступ к информации. Это часть
процессуальная и, надо сказать,
наименее проработанная в культуре
законотворчества России.
В заключение отметим
следующее:
1. В Российской Федерации
механизм реализации права на
информацию, под которым принято
понимать активные действия субъекта
реализации данного права и
корреспондирующиеся с ними действия
других участников реализации, целью
которых является достижение
субъектом реализации необходимого
ему состояния информированности,
находится в стадии начального
становления.
2. Проблема становления
указанного механизма заключается
в его многоэлементности и
необходимости сбалансированного
развития всех элементов одновременно
(представляется, что здесь в первую
очередь необходимо обратить
внимание на развитие следующих
элементов исследуемого механизма:
содержание реализуемого права
на информацию, методы, гарантии
и способы защиты реализации
права на информацию).
3. Нормативно-правовое обеспечение
механизма реализации права на
информацию обладает определенной
спецификой, в основе которой
лежит отсутствие определения
права на информацию в законодательстве
Российской Федерации, что не
позволяет определить объем и
состав регулируемых правоотношений.
Помимо этого, специфические черты
рассматриваемого нормативно-правового
обеспечения заключаются и в
том, что систематизация нормативного
материала затруднена, так как
нормы, регулирующие эти отношения,
рассредоточены по разным отраслям
законодательства, а специальных
федеральных законов в данной
области пока немного. Кроме того,
совокупность нормативно-правовых
источников механизма реализации
права на информацию формирует
особый вид информационных ресурсов
- нормативно-правовую информацию
в структуре правовой информации,
которая включает и индивидуальные
правовые акты, и акты правоприменения.
4. Основные направления
развития нормативно-правового обеспечения
механизма реализации права на
информацию таковы: формализация
природы права на информацию
и процедур доступа к информации,
законодательное обеспечение гарантии
доступа к информации и защиты
права на информацию. Уровень
развития исследуемого законодательства
позволяет сделать вывод, что
указанные направления наиболее
актуальны и в случае их
дальнейшего игнорирования законодательство
ждет серьезная стагнация.
5. Существуют два основных
подхода к решению проблемы
нормативно-правового обеспечения
процедур реализации права на
информацию, один из которых базируется
на том, что для раскрытия и
гарантий права на информацию
необходимо в одном нормативно-правовом
акте охватить все обозначенные в Конституции
формы реализации права граждан на информацию.
Другой путь совершенствования нормативно-правового
обеспечения рассматриваемого права предполагает
развитие, прежде всего, области доступа
граждан к так называемой правительственной
информации57.
Таким образом, представляется,
что в ближайшее время необходимо
предпринять следующее:
1. Разработать и принять
федеральный закон "О праве
на информацию", учитывающий формально-юридическую
легитимацию права субъекта на
информацию (т. е. содержание права
на информацию и его природу),
а также набор взаимных прав
и обязанностей субъектов права
на информацию и субъектов
ее предоставления. В этом законе
должны быть разработаны и
юридически значимые процедуры
реализации права на информацию
(например, общий порядок предоставления
информации, порядок обжалования
отказа в ее предоставлении).
2. Разработать Федеральную
концепцию развития законодательства
в области обеспечения прав
на информацию, в рамках которой
провести систематизацию уже
существующего, в том числе и
регионального, законодательства. Помимо
систематизации информационного
законодательства, Федеральная концепция
должна быть направлена на
принятие федеральных нормативно-правовых
актов, на основе которых и
должна осуществляться данная
систематизация. В первую очередь
имеется в виду Федеральный
закон "О праве на информацию".
3. Активизировать принятие
подзаконных нормативных актов,
развивающих базовые положения
Федерального закона "Об информации,
информатизации и защите информации",
обеспечивающих повышение информационной
культуры и информирования населения
о деятельности органов государственной
власти и местного самоуправления
(в частности, на уровне Правительства
РФ разработать и принять Постановления
"О государственных гарантиях
предоставления информации" и "О
категориях информационных ресурсов".