Таким образом, нормативно-правовое
обеспечение такого важного элемента
механизма реализации права на
информацию, как гарантии указанной
реализации, в настоящее время
представляет собой разрозненный
набор "разноисточниковых" норм,
которые даже при очень большом
желании достаточно сложно объединить
в общий комплекс.
Далее отметим, что
нормотворческая деятельность, направленная
на обеспечение правового порядка
доступа граждан к государственным
информационным ресурсам и пользования
ими в процессе реализации
их (граждан) конституционных прав,
также базируется на Федеральном
законе "Об информации, информатизации
и защите информации"35. Важна
в этом отношении ст. 13 данного
Федерального закона. Она предусматривает,
что "органы государственной власти
и местного самоуправления создают
доступные для каждого информационные
ресурсы" и в пределах своей
компетенции "осуществляют массовое
информационное обеспечение пользователей
по вопросам прав, свобод и
обязанностей граждан, их безопасности
и другим вопросам, представляющим
общественный интерес". Перечень
информационных услуг, предоставляемых
из государственных информационных
ресурсов бесплатно или за
плату, не возмещающую в полном
размере расходы на услуги, устанавливает
Правительство России.
С января 1995 года в
Российской Федерации действует
Федеральный закон от 13 января 1995
г. № 7-ФЗ "О порядке освещения
деятельности органов государственной
власти в государственных средствах
массовой информации"36.
Важное значение в
обеспечении гласности и открытости
органов государственной власти
имеет Постановление Правительства
РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 "Об обеспечении
доступа к информации о деятельности
Правительства Российской Федерации
и федеральных органов исполнительной
власти"37. Постановлением утверждены
53 вида сведений, обязательных для
размещения в информационных
системах общего пользования, значительно
расширен перечень актов, обязательных
для опубликования, в который
входили законы, указы, постановления
Правительства и ведомственные
акты, прошедшие государственную
регистрацию в Министерстве юстиции.
В новый перечень обязательного
опубликования для всеобщего
ознакомления вошли общие сведения
о принятых Правительством программах,
о законопроектной деятельности,
о программах и планах деятельности
Правительства и официальных
мероприятиях, тексты официальных
выступлений и заявлений председателя
и членов Правительства, сведения
о решениях, принятых на заседаниях
Правительства и об их исполнении,
об основных показателях социально-экономического
развития и исполнения федерального
бюджета, обзоры обращений граждан
и организаций к Правительству
России, обобщенная информация о
результатах рассмотрения таких
обращений и о принятых мерах,
сведения о Председателе и
членах Правительства, о руководителях
федеральных органов исполнительной
власти и других руководящих
работниках.
Федеральным органам
исполнительной власти этим Постановлением
предписано следующее:
- обеспечить доступ граждан
и организаций к информации
о деятельности этих органов,
за исключением сведений, отнесенных
к информации ограниченного доступа,
путем создания информационных
ресурсов в соответствии с
утвержденным перечнем;
- своевременно и регулярно
размещать указанные информационные
ресурсы в информационных системах
общего пользования, в том числе
и в сети "Интернет";
- систематически информировать
граждан и организации о деятельности
федеральных органов исполнительной
власти иными способами, предусмотренными
законодательством РФ.
Нормативно-правовое обеспечение
доступа к информации, находящейся
в распоряжении органов государственной
власти, - наиболее развитая часть
исследуемой совокупности правовых
норм российского права, однако
не определяющая, а производна
и зависима от прочих элементов
механизма реализации права на
информацию. Таким образом, под созданную
базу, на основе которой в России
граждане могут получать доступ
к имеющейся в органах государственной
власти информации, необходимо подвести
определенную нормативно-правовую
основу, раскрывающую причину и
принципы рассматриваемого доступа.
Исследуя нормативно-правовое
обеспечение защиты права на
информацию как еще одного
элемента рассматриваемого механизма,
отметим, что в Российской Федерации
все системы контроля и правоохранительной
системы имеют отношение к
обеспечению законности в области
работы с информацией. Этой проблеме
посвящена Доктрина информационной
безопасности38.
Прямое действие конституционных
норм о праве граждан на
информацию подтверждено, в частности,
Постановлением Конституционного
Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П39.
Постановление указывает на недопустимость
"ограничения прав и свобод
в сфере получения информации,
в частности, права свободно, любым
законным способом искать и
получать информацию, а также
права знакомиться с собираемыми
органами государственной власти
и их должностными лицами сведениями,
документами и материалами, непосредственно
затрагивающими права и свободы гражданина,
если иное не предусмотрено Федеральным
законом в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав
и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства".
Во всех кодексах
Российской Федерации (УК РФ40, КоАП
РФ41, Трудовом кодексе РФ42), в процессуальных
кодексах - ГПК РФ43, УПК РФ44 и других,
содержатся статьи, предусматривающие
ответственность за нарушения
в области работы с информацией,
за нарушения прав граждан
и организаций в данной области
и порядка рассмотрения правонарушений
в области, связанной с информацией.
В УК РФ, например, кроме специальных
статей о преступлениях в сфере
компьютерной информации (ст. 272 - 274),
содержатся такие составы преступлений,
как клевета, оскорбление, нарушение
неприкосновенности частной жизни
и тайны переписки, разглашение
тайны усыновления, отказ в предоставлении
гражданину информации, воспрепятствование
деятельности журналистов, проведению
собраний, митингов, демонстраций, сокрытие
информации об обстоятельствах,
создающих опасность для здоровья,
фальсификация доказательств, подделка
документов и т. д. Всего более
40 статей Уголовного кодекса РФ
имеют непосредственное отношение
к информационной теме.
Кодекс об административных
правонарушениях содержит специальную
главу о нарушениях в области
связи и информатизации, но в
других разделах этого документа
находим множество составов, касающихся
защиты прав граждан на информацию.
Они связаны с гарантиями получения
и использования информации в
системе выборов и референдумов,
информации экологического характера,
охраны здоровья, с чрезвычайными
ситуациями, о правах потребителей,
об отказе в предоставлении
гражданину информации и т. д.
В соответствии с КоАП РФ
должностные лица МВД РФ и
специальных подразделений почти
всех иных федеральных и региональных
органов исполнительной власти,
согласно своей компетенции, должны
составлять протоколы об административных
правонарушениях. В процессе проведения
современной административной реформы
в системе федеральных министерств
(а их стало значительно меньше)
создаются ведомственные надзорные
службы в соответствии с Указом
Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314
"О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти"45.
Нормативно-правовое обеспечение
защиты права на информацию
не только страдает отсутствием
систематизации процедур и четкости
обоснования защитных мер, но
и чрезвычайно громоздко из-за
сложной системы государственных
органов, имеющих право на рассматриваемую
защиту. Таким образом, необходима
координация усилий указанных
органов. Для этого представляется
вполне обоснованным на основе
информационных технологий создание
службы мониторинга законодательства
и правоприменительной практики
в составе Федерального агентства
по информационным технологиям,
подведомственного Министерству
информационных технологий и
связи Российской Федерации.
Обозрение нормативно-правового
обеспечения механизма реализации
права на информацию необходимо
дополнить небольшим обзором
практики правоприменения федерального
законодательства и законов субъектов
Российской Федерации в исследуемой
области. Для начала отметим, что
указанная правоприменительная
практика в Российской Федерации
развивается по двум направлениям,
связанным с принятием подзаконных
нормативных и индивидуальных
актов в области обеспечения
права на информацию, с одной
стороны, и разрешением конфликтных
ситуаций и устранением правонарушений
в судебной системе - с другой.
Отметим наиболее заметные
направления правоприменения нормативно-правового
материала, регулирующего процедуры
реализации права на информацию.
1. На основе базового
Федерального закона от 20 февраля
1995 № 24-ФЗ "Об информации, информатизации
и защите информации"46 многие
субъекты РФ приняли соответствующие
законы и иные нормативно-правовые
акты. Так, развитие информатизации
в Московской области определено
Областной целевой программой "Информатизация
Московской области на 1997 - 2000 гг.".
Программой предусмотрено создание
единой базы данных и единой
компьютерной системы средств
массовой информации и печати;
развитие регионального Центра
сбора и обработки информации
для социальной защиты населения,
создание автоматизированной системы
обработки информации об инвалидах
и больных для социальной защиты
населения, претендующих на инвалидность;
разработка специального математического
и программного обеспечения (информационно-справочных
и расчетных задач) гражданской
обороны и др47.
Распоряжением Мэра
Москвы от 20 июля 2001 г. № 715-РМ "О
разработке Комплексной программы
движения Москвы к информационному
обществу" были определены и
осуществляются мероприятия, направленные
на обеспечение доступа сотрудников
и руководителей территориальных
органов управления к городским
информационным ресурсам, что, как
сказано в Распоряжении, "позволит
резко улучшить информационное
обеспечение управления в префектурах
и районных управах". В распоряжении
Мэра Москвы говорится, что "нормативные
акты по информатизации Москвы
должны также предусматривать
создание и соблюдение механизмов
постоянной обратной связи между
гражданами и органами власти
и местного самоуправления с
использованием современных ИКТ
и политических технологий"48.
2. В соответствии с
проводимой административной реформой
Указ Президента РФ от 9 марта
2004 г. № 314 "О системе и структуре
федеральных органов Российской
Федерации" предусматривает сокращение
числа министерств и концентрацию
этих органов по признаку общности
предметных сфер регулирования49.
В области управления вопросами
информатизации будут действовать
два министерства: Министерство
транспорта и связи, в структуре
которого действует Агентство
связи, и Министерство культуры
и массовых коммуникаций РФ. Последнее
комплексно охватывает область
управления культурой, искусством,
кинематографией, историко-культурным
наследием, средствами массовых
коммуникаций, телерадиовещанием, информационным
обменом, вещанием дополнительной
информации, развитием компьютерных
сетей общего пользования в
сфере электронных СМИ, печатью,
издательской полиграфической деятельностью
и архивным делом. Такая концентрация
структур, связанных с обеспечением
прав граждан на информацию, позволит
более экономично и согласованно
выстраивать информационные структуры
и обеспечивать более высокий
уровень информирования граждан.
О том, что касается
взаимодействия органов государственной
власти, в том числе и относительно
исполнения их обязанностей в
информационной сфере и обеспечении
прав граждан на информацию, возможны
споры, которые разрешаются либо
через административные каналы,
либо через арбитражные суды.
Наибольшее число таких споров
возникает по поводу нормотворческой
компетенции органов исполнительной
власти, а также этих органов
с органами местного самоуправления.
Конституционный Суд РФ в Постановлении
от 11 апреля 2000 г. указал, что разрешение
публично-правовых споров такого
характера должно основываться "на
толковании компетенционных норм
Конституции Российской Федерации
в порядке конституционного судопроизводства"50.
В практике правоприменения
все же мало дел, связанных
с защитой права на информацию
граждан и организаций. Наибольшее
число таких дел возникает
в связи с нарушением налоговой
и банковской дисциплины. Они
рассматриваются преимущественно
в арбитражных судах.
В целом в области
контроля и осуществления юрисдикционной
деятельности по обеспечению
прав граждан на информацию
применяются все виды юридической
ответственности: уголовная, административная,
материальная, гражданско-правовая, дисциплинарная.
Но проблема заключается в
том, что правовая статистика
пока не выделяет этого вида
правоотношений и правонарушений
в структуре анализа состояния
законности. Как было сказано
выше, эти составы правонарушений
рассредоточены по разным разделам
законодательства и только их
небольшая часть определена как
специальные правонарушения в
информационной сфере. Заметим, что
и международная система статистики
уголовных преступлений не имеет
специальной графы для учета
правонарушений в области информации
и прав граждан на нее.
Совершенствование законотворческой
работы в рассматриваемой области
не отличается устойчивостью. Существуют
отдельные направления информационной
политики (массовой информации, информатизации,
информационной безопасности)51. Сложилась
практика планирования законотворческой
работы на уровне Государственной
Думы, в структуре которой существует
Комитет по информационной политике.
Однако законодательство остается
мало управляемым и развивается
неравномерно.
Есть немало оснований
для более углубленного анализа
факторов, , с одной стороны, способствующих
правовому регулированию проблемы
реализации права на информацию,
но с другой - осложняющих ее. Доктор
юридических наук И.Л. Бачило выделяет
следующие факторы: