Государственное частное партнерство в сфере жилищно-коммунального хозяйства

Таким образом, в настоящее время наблюдаются тенденции повышения значимости саморегулирующей компоненты в функционировании предприятий жилищно-коммунального комплекса, чему способствуют ликвидация перекрестного субсидирования и снижение дотационности. Однако в этих условиях доступность жилищно-коммунальных услуг для населения снижается и не компенсируется ростом их качества. Проблема заключается в необходимости разработки и внедрения такого механизма, который бы способствовал нахождению компромисса между качеством и доступностью жилищно-коммунальных услуг, ориентируясь при этом на удовлетворение потребностей потребителей.

Развитие рынка жилищно-коммунальных услуг требует формирования соответствующих институциональных структур, новых партнерских форм взаимодействия публичного и частного капитала, создания и совершенствования системы тарифного регулирования жилищно-коммунальных предприятий и повышения качества предоставляемых ими услуг.

1.3 Место и значение жилищно-коммунального сектора

в городском хозяйстве

Уровень институционализации городской среды определяет адекватность состояния городского хозяйства тенденциям развития национальной экономики и выступает индикатором цивилизованности городской инфраструктуры. Жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) города, являясь неотъемлемой частью городского хозяйства, призван технологически и организационно обеспечивать политику органов местного самоуправления по созданию комфортных условий проживания29.

Сложившиеся в современной науке и практике подходы к вопросу о составе, месте и значении городского хозяйства неоднозначны.

К числу наиболее характерных относится позиция, которая определяет городское хозяйство как комплекс расположенных на территории города (или поселка городского типа) предприятий, организаций и хозяйств, обслуживающих материально-бытовые и культурные потребности проживающего в нем населения30.

С этой точки зрения в структуре городского хозяйства можно выделить 5 основных подсистем:31

• градообразующую, которая включает промышленность, транспорт, науку и научное обслуживание, строительство;
• градообслуживающую, к которой относятся отрасли сферы нематериального производства, то есть торговля, общественное питание, бытовое обслуживание населения, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, культура, материально-техническое снабжение;
• социальную, которая состоит из блоков профессионально-квалификационной структуры, характеризующей наличие рабочих, служащих, специалистов и уровень их квалификации;
• управленческую, которая включает комплекс управленческих структур и общественных организаций, расположенных в городе;
• пространственную, к которой относятся природные ресурсы, жилые, производственные, торговые, санитарно-защитные и другие функциональные зоны.

Наличие и степень зрелости вышеуказанных подсистем оказывают непосредственное влияние на состояние и развитие городского хозяйства, на его способность удовлетворять потребности населения, проживающего на данной территории. При этом важнейшая роль принадлежит самой крупной отрасли городского хозяйства – жилищно-коммунальному сектору.

Город стал основным местом обитания людей. В России в городах и поселках городского типа проживает 73 процента населения страны32. При этом каждый человек должен быть обеспечен жильем, водой, канализацией, теплом, городским транспортом для своего нормального существования.

Функционирование жилищно-коммунального сектора в городском хозяйстве - это важнейший фактор развития материального производства и воспроизводства рабочей силы.

С этой позиции жилищно-коммунальный сектор предстает в виде производственно-социальной инфраструктуры городского хозяйства, создающей базис для его социально-экономического развития. В приложении 2 показана роль жилищно-коммунального сектора в социально-экономическом развитии городского хозяйства33.

Жилищно-коммунальное хозяйство представляет собой сложнейшую институциональную многофункциональную структуру, однородные институциональные совокупности которой действуют на основе разных институциональных норм по определенным законам и правилам, в том числе касающимся бухгалтерского, управленческого, налогового, статистического учета и учетного процесса в целом34.

Основными видами деятельности предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса являются:

• техническое содержание и ремонт жилищного фонда;
• обслуживание и ремонт лифтов;
• водоснабжение и водоотведение;
• теплоснабжение;
• электроснабжение;
• газоснабжение;
• вывоз и утилизация твердых бытовых отходов;
• озеленение;
• уборка улиц;
• ремонт дорог и тротуаров;
• ритуальные услуги;
• другие виды деятельности.

Предприятия и организации в зависимости от видов деятельности подразделяются:

• многоотраслевые организации жилищно-коммунального хозяйства - организации любой формы собственности, осуществляющие предоставление всех, либо отдельных видов коммунальных услуг;
• специализированные эксплуатационные организации -  организации любой формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, которые выполняют ремонт (текущий и капитальный) и техническую эксплуатацию жилищного фонда;
• организации, предоставляющие коммунальные услуги населению, -организации любой формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, осуществляющие электроснабжение, отопление, горячее водоснабжение, газоснабжение, водоснабжение и водоотведение (включая очистку сточных вод);

Обеспечение населения услугами зависит не только от самой сферы жилищно-коммунального хозяйства, но и от отраслей топливно-энергетического комплекса, которые из года в год повышают стоимость энергоносителей. На уровне городского хозяйства это требует разработки комплексных долгосрочных и среднесрочных программ экономии энергоресурсов с помощью внедрения энергосберегающих технологий на базе модернизации и реконструкции жилищного комплекса и его инфраструктуры.

Степень развития сферы жилищно-коммунальных услуг зависит от того, что представляет собой город. Относится ли он к числу мегаполисов, средних, малых городов. Как показывает ознакомление с состоянием жилищно-коммунального хозяйства, в городах России имеются существенные различия не только в этом плане, но и по отдельным регионам страны. Это касается не только значительно отдаленных от центра регионов (Дальний Восток), но и ближайших, где имеется большая задолженность по оплате за жилищно-коммунальные услуги. Объем этих неплатежей настолько высок, что рассчитывать на его покрытие не приходится, и было бы более реальным списать эту задолженность.

Улучшение положения в жилищно-коммунальном хозяйстве во многом зависит от состояния градообразующих промышленных предприятий, которые бы не только обеспечивали занятость населения, а значит, способствовали формированию его доходов, что важно в условиях развития рынка жилищно-коммунальных услуг, но и обеспечивали бы эксплуатацию и ремонт жилищного фонда. В настоящее время в проводимой правительством реформе жилищно-коммунального хозяйства на это не обращают внимание35.

Одной из важнейших составных частей экономики России является жилищная сфера, которая включает в себя строительство и реконструкцию жилья, элементов инженерной и социальной инфраструктуры и сооружений, управление жилищным фондом, его содержанием и ремонтом. Жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации не зависимо от форм собственности. Различают следующие виды жилищного фонда: государственный, муниципальный, общественный и частный36.

Организации жилищно-коммунального хозяйства – это предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей. Они являются важнейшей частью территориальной инфраструктуры, определяющей условия жизнедеятельности человека, прежде всего комфортность жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависят состояние здоровья, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах.

Жилищно-коммунальное хозяйство обуславливает своеобразие и специфику своей деятельности, которая чрезвычайно многогранна37.

По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, в жилищно-коммунальном комплексе страны функционирует более 52 тысяч предприятий, на которых работает 4,2 миллиона  человек, обслуживающих систему жизнеобеспечения 1092 городов и 1872 поселков. Основные фонды отрасли жилищно-коммунальных услуг составляют четвертую часть основных фондов страны. Пространственная дисперсия размеров жилого фонда страны в разрезе федеральных округов очень велика и является отражением различий в предшествующих институциональных траекториях территорий.

В настоящее время более 90 процентов бывшего ведомственного жилья и коммунальных предприятий передано в муниципальную собственность. Министерство финансов Российской Федерации с учетом этого провело работу по изменению межбюджетных отношений. Большая часть дополнительных расходов бюджетов местных органов власти на содержание принятых в муниципальную собственность объектов жилья и коммунальной сферы компенсирована федеральным бюджетом. При этом практически все средства на содержание жилищно-коммунального хозяйства, включая объекты, принятые до 1 июля 1999 г., были учтены в расчетах федерального бюджета при определении индекса бюджетных расходов. Таким образом, большинство, предприятий, передавших объекты жилищно-коммунального хозяйства местным органам власти, уже освободились от несвойственных им непроизводственных функций, сосредоточив внимание на эффективности производства.

Посредством институционального анализа перспективы развития муниципальной собственности можно выработать стратегию обеспечения организационно-экономической надежности и устойчивости системы комплексного управления жилищным фондом и коммунальной инфраструктурой в целях повышения качества предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг38.

По состоянию на начало 2009 года в среднем почти 50 процентов предприятий жилищно-коммунального хозяйства являлись убыточными39.

Финансовый результат предприятий жилищно-коммунального        комплекса на начало 2009 года представлен в приложении 3.

Жилищный кодекс РФ закрепил новые основополагающие положения законодательства в жилищной сфере:

• обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности;
• неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища;
• необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, жилищных прав;
• признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством жилищных отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями;
• необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты;
• необходимость обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

При этом, в соответствии с Жилищным кодексом, граждане:

• по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими;
• свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований; при осуществлении жилищных прав и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

• содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
• используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;
• в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;
• стимулируют жилищное строительство;
• обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
• обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
• обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства40.

В ближайшем будущем отрасль жилищно-коммунального хозяйства в большинстве субъектов Российской Федерации не сможет развиваться без кардинального изменения имеющихся подходов, так как основной объем полномочий по управлению данным сектором экономики передан на муниципальный уровень41.

 В Федеральной целевой программе "Жилище"42 на 2002 - 2010 г. констатируется, что общее состояние жилищно-коммунального хозяйства страны не отвечает современным требованиям. Динамика правонарушений, выявленных государственной жилищной инспекцией, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, наблюдается постоянное снижение качества оказываемых коммунальных услуг, не контролируются обоснованность и достоверность установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, не проводится экспертиза их экономической обоснованности, не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по оказанию данных услуг населению и т.п.