Проблемы экологического права

Вопрос 6. 

«Общение человека с природой, постоянно необходимое ему для  обеспечения своего существования, и есть в самом общем смысле слова природопользование. В основе жизни и существования человека и общества лежит пользование  природой. Поэтому исторически и  фактически природопользование составляет фундамент общественной жизни, базисное отношение в сфере взаимоотношений  общества и природы». 
   По мнению М.М. Бринчука, при оценке роли природопользования в рамках экологического права, необходимо иметь в виду, что оно не только удовлетворяет разнообразные потребности человека, но одновременно является мощным фактором негативного воздействия на природную среду. 
   В науке экологического права под природопользованием понимается использование полезных для человека свойств окружающей природной среды - экологических, экономических, культурных, оздоровительных и иных. 
   В свою очередь, под правом природопользования понимают совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения в области использования полезных для человека свойств природной среды. Такие нормы содержатся прежде всего в природоресурсном законодательстве - земельном, водном, горном, лесном, о животном мире. 
   Право природопользования, как и право собственности рассматривается в двух основных качествах: 
   - как ключевой институт общей части экологического права (право природопользования в объективном смысле); 
   - как совокупность конкретных прав и обязанностей, приобретенных определенным субъектом в связи с получением природного объекта в пользование (право природопользования в субъективном смысле). В науке экологического права выделяется ряд классификаций видов природопользования. 
   В зависимости от того, какие природные ресурсы являются объектами права природопользования, выделяются следующие виды природопользования (и соответственно - виды права природопользования): 
   - землепользование; 
   - водопользование; 
   - недропользование; 
   - пользование атмосферным воздухом; 
   - лесопользование; 
   - пользование растительным миром вне лесов; 
   - пользование животным миром. 
   В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ, земельный фонд РФ делится на 7 категорий, каждая из которых имеет свое целевое предназначение, а именно: 
   - земли сельскохозяйственного назначения; 
   - земли населенных пунктов; 
   - земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного назначения; 
   - земли особо охраняемых территорий и объектов; 
   - земли лесного фонда, водного фонда и земли запаса. 
   Кроме того, названные категории земель могут иметь внутреннюю структуру, конкретизирующую их назначение. Например, в состав земель особо охраняемых территорий и объектов входят земли: 
   - особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов; 
   - природоохранного назначения; 
   - рекреационного назначения; 
   - историко-культурного назначения; 
   - иные особо ценные земли в соответствии с законодательством РФ (ст. 94 Кодекса). 
   Водный кодекс РФ (ст. 85) устанавливает, что водные объекты в Российской Федерации могут использоваться для следующих целей: 
   - питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; 
   - здравоохранения; 
   - промышленности и энергетики; 
   - сельского хозяйства; 
   - лесного хозяйства; 
   - гидроэнергетики; 
   - рекреации; 
   - транспорта; 
   - строительства; 
   - пожарной безопасности; 
   - рыбного хозяйства; 
   - охотничьего хозяйства; 
   - лесосплава; 
   - добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля; 
   - для иных целей. 
   В соответствии со ст. 6 Закона РФ «О недрах», недра предоставляются в пользование для следующих целей: 
   - регионального геологического изучения, включающего региональные геологогеофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга природной среды, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр; 
   - геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых; 
   - разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств; 
   - строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 
   - образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости); 
   - сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Кроме того, недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. 
   Согласно ст. 80 Лесного кодекса РФ, в лесном фонде могут осуществляться следующие виды лесных пользований: 
   - заготовка древесины; 
   - заготовка живицы; 
   - заготовка второстепенных лесных ресурсов (пней, коры, бересты, пихтовых, сосновых, еловых лап, новогодних елок и др.); 
   - побочное лесопользование (сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, лесной подстилки и опавших листьев, камыша и другие виды побочного лесопользования, перечень которых утверждается федеральным органом управления лесным хозяйством); 
   - пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства; 
   - пользование участками лесного фонда для научно-исследовательских целей; 
   - пользование участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей. 
   Федеральный закон «О животном мире» (ст. 34) предусматривает, что юридическими лицами и гражданами могут осуществляться следующие виды пользования животным миром: 
   - охота; 
   - рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих; 
   - добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства. Имеется в виду отлов птиц, змей и других объектов в хозяйственных, коммерческих, эстетических и иных целях. Так, змей отлавливают для извлечения яда в целях изготовления лекарств; 
   - использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других (жуков, бабочек, муравьев и др.); 
   - изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания (наблюдение, мечение, фотографирование и др.); 
   - извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - поч- вообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и др.; 
   - получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира (пуха птиц, меда, воска и т.п.). 
   Кроме того, законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут быть предусмотрены и другие виды пользования животным миром (ст. 34 Закона). 
   Специфическими видами использования атмосферы, согласно Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», являются потребление атмосферного воздуха для производственных нужд (ст. 41) и удаление загрязняющих веществ в процессе функционирования общества. 
   В зависимости от основания возникновения права природопользования выделяют общее и специальное природопользование, . 
   По признаку способа (условий) природопользования различают право природопользования, осуществляемое с изъятием или без изъятия природного ресурса из природной среды. 
   Кроме того, по признаку цели природопользования различают право природопользования в сельском хозяйстве, промышленности и энергетике, осуществляемое для нужд обороны, транспорта и иных целей.

Вопрос 7.

Основания возникновения, изменения и прекращение  прав на природные объекты

Основания возникновения, изменения и прекращения  права природопользования различаются  в зависимости от вида используемого  природного объекта и определяются природоресурсным законодательством.

Как правило, для возникновения права природопользования требуется наличие юридического состава, т. е. совокупности нескольких юридических фактов:

- решение  компетентного государственного  органа о предоставлении конкретного  природного объекта в пользование.  Такое решение может приниматься  Правительством РФ, исполнительным  органом субъекта РФ либо их  совместным решением или органа  местного самоуправления.

- лицензия на пользование природным объектом, выдаваемая специально уполномоченным государственным органом. Получение лицензии необходимо при возникновении права пользования водным объектом, участком недр, объектами животного мира, права комплексного природопользования.

- договор  на пользование природными ресурсами.  Природоресурсное законодательство предусматривает специфические виды договоров: лесное законодательство - договоры аренд; законодательство о недрах - лицензионный договор и соглашение о разделе продукции, водное законодательство – договоры краткосрочного и долгосрочного пользования,  аренды, договор частного водного сервитута; земельное законодательство – договор аренды и временного пользования. Заключаются эти договоры с федеральными или региональными государственными исполнительными органами или органами местного самоуправления.

В случае возникновения спора о заключении договора или его условиях заинтересованные лица могут обратиться в суд, тогда  основанием возникновения права  природопользования может быть судебное решение.

Типичными основаниями прекращения права  природопользования являются:

- отказ  природопользователя от дальнейшего пользования природным объектом;

- истечение  срока природопользования;

- смерть  гражданина или прекращение деятельности юридического лица;

- неиспользование  природного объекта в течение  установленного законодательством  срока;

- использование  природного объекта не по целевому  назначению, указанному в лицензии  и договоре;

- нарушение  условий и требований, установленных  лицензией. договором и законодательством;

- изъятие  природного объекта для государственных  или муниципальных нужд.

Законодательством о природных ресурсах предусмотрены  и иные основания прекращения  права природопользования.

В случае осуществления производного природопользования переуступка права пользования  не допускается. Переход права природопользования возможен лишь в случае смерти гражданина к его наследникам илиреорганизации юридического лица. Условия перехода: 1) правопреемники должны пользоваться природным объектом для собственных нужд, 2) цель природопользования не должна меняться. Лицензия в этом случае переоформляется, в договор вносятся изменения.

Право природопользования может рассматриваться в различных  аспектах. В объективном смысле право  природопользования представляет собой  совокупность правовых норм, регулирующих деятельность физических и юридических  лиц по использованию природных  объектов для удовлетворения текущих  и перспективных экономических, экологических и иных потребностей граждан, организаций, общества и государства. В субъективном смысле право природопользования — это мера возможного поведения  субъектов природопользования при  осуществлении указанной выше деятельности.

В юридическом  смысле «природопользование» – понятие  собирательное, объединяющее его различные  формы, виды и подвиды.

В зависимости  от вида используемого природного объекта  выделяют:

- право  землепользования,

- право  водопользования,

- право  недропользования,

- право  лесопользования,

- право  пользования животным миром,

- право  пользования атмосферным воздухом,

- комплексное  природопользование, т.е. пользование  несколькими природными объектами.

Каждый  из указанных выше видов природопользования можно подразделить на подвиды в  зависимости от цели использования. Так, земля может использоваться для нужд сельского хозяйства, лесного хозяйства. промышленности, энергетики и т.д.;

леса  – для заготовки древесины, живицы, второстепенных лесных ресурсов, для  ведения охотничьего хозяйства, для оздоровительных, научных и  иных целей;

недра –  в целях геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, размещения подземных объектов, захоронения  отходов;

животный  мир – для охоты, рыболовства  и т.д. Цели использования природных  объектов определены природоресурсным законодательством.

В зависимости  от юридического титула, на котором  основано право природопользования, выделяют:

- непосредственное  природопользование, осуществляемое  собственниками природных объектов,

- производное  природопользование, осуществляемое  на основе иного вещного или  обязательственного права.

В зависимости  от срока пользования различают:

- бессрочное,

- долгосрочное,

- краткосрочное.

В зависимости  от способа использования различают  право природопользования, осуществляемое:

- с изъятием  природного ресурса,

- без  изъятия природного ресурса из  природной среды.

В зависимости  от субъекта, объекта и цели природопользования (комплексный критерий) выделяют природопользование:

- общее  – осуществляется гражданами  в силу принадлежащих им естественных  прав для удовлетворения своих  личных потребностей, например, пользование  атмосферным воздухом, водными объектами  для удовлетворения питьевых, бытовых  и рекреационных нужд, сбор в  лесах грибов, ягод, других общедоступных  лесных ресурсов и т. п. Реализация  права общего природопользования  не нуждается в каком-либо юридическом  оформлении;

- специальное  – осуществляется гражданами  и юридическими лицами, как правило,  для предпринимательских целей,  нуждается в получении особого  разрешения от государственных  органов, оформлении иных правоустанавливающих  документов.

В последующих  вопросах будет рассматриваться  именно специальное природопользование.

Вопрос 10.

Экономический механизм охраны окружающей природной среды призван создать условия для развития, как у производителей, так и граждан бережного отношения к природе. Необходимо выработать у субъектов права отношение, при котором вред окружающей среде равносилен вреду самому себе. Всё это включает в себя комплекс мер по экономическому стимулированию охраны окружающей среды, нормированию хозяйственного воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, экологические требования при размещении, проектировании, эксплуатации производственно-хозяйственных объектов, экологический контроль, ответственность и возмещение убытков.  
Формирование нового экономического механизма природопользования и финансирования природоохранных мер при переходе к рыночным отношениям должно стать органической составной системой управления и регулирования экономики.  
Задачами экономического механизма охраны окружающей природной среды являются:  
-        планирование и финансирование природоохранительных мероприятий;  
-        установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов;  
-        установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия;  
-        предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей природной среды;  
-        возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.  
Экономический механизм направлен на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция реализуется посредством последовательного осуществления всех экономических мер, включенных в экономический механизм.  
Следующая важнейшая функция экономического механизма -- стимулирующая. Она заключается в создании условий экономической заинтересованности предприятий и предпринимателей в выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта функция реализуется не всеми экономическими мерами, включенными в него, а лишь некоторыми из них.  
Стимулирующую роль призваны играть:  
- платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды;  
- налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере охраны природы. В известной мере в качестве стимулятора выступает экологическое страхование.  
При характеристике роли экономических мер в обеспечении природопользования и охраны окружающей среды нужно отметить, что экономические и административные методы управления природоохранительной деятельностью не являются альтернативой один другому. Наоборот, они дополняют друг друга. Очевидно, что не может быть больше или меньше экологического нормирования, экологического лицензирования или государственной экологической экспертизы. Эти функции государственного управления охраной окружающей среды должны осуществляться в объеме, предусмотренном экологическим законодательством. Критерий тут может быть один - наибольшая полезность в достижении цели. Одновременно в соответствии с требованиями законодательства должны осуществляться экономические меры охраны окружающей среды. Следовательно, важно исследовать и урегулировать применение административных и экономических методов управления природоохранительной деятельностью в направлении их оптимального сочетания, но только не противопоставления.  
Задача экономического механизма охраны окружающей среды заключается в том, чтобы обеспечить с помощью экономических мер достижение целей экологической политики государства, определяемой законодательством, другими нормативными правовыми актами и иными документами. Эта задача будет решена тем успешнее, чем оптимальнее будут урегулированы и реализованы отдельные элементы экономического механизма.  
Основными недостатками экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования являются отсутствие действенных стимулов снижения негативного воздействия на окружающую среду, рационального использования природных ресурсов и применения ресурсо- и энергосберегающих технологий, а также явную недостаточность объемов платежей за выбросы, сбросы, размещение отходов и использование природных ресурсов для финансирования природоохранной деятельности и воспроизводства возобновимых природных ресурсов в требуемых масштабах.  
Применение принципа “загрязнитель платит” направлено на создание механизма экономической ответственности субъекта хозяйственной деятельности за негативное воздействие на окружающую среду и заинтересованности в осуществлении природоохранной деятельности.  

2. Элементы экономического механизма охраны окружающей среды

В условиях российского формирующегося рынка можно выделить следующие  элементы экономического механизма  природопользования:  
платность природопользования;  
система экономического стимулирования природоохранной деятельности;  
плата за загрязнение окружающей природной среды;  
создание рынка природных ресурсов;  
совершенствование ценообразования с учетом экологического фактора, особенно на продукцию природоэксплуатирующих отраслей;  
экологические фонды;  
экологические программы;  
продажа права на загрязнение;  
система "залог - возврат";  
экологическое страхование.  
Платность природопользования должна включать плату:  
1) за право пользования природными ресурсами;  
2) за воспроизводство и охрану окружающей среды.  
Существенное значение в системе платного землепользования должны иметь штрафы за нарушение экосистемы.