Государственное регулирование в региональной экономической политике

Бюджетный федерализм предполагает реальное участие  всех звеньев бюджетной системы  в едином бюджетном процессе, в  равной степени ориентированном  на учет общегосударственных интересов и на реализацию межбюджетных отношений. Цель бюджетного федерализма - компромисс интересов Федерации и ее субъектов, основанный на обеспечении условий саморазвития.

Современная модель межбюджетных взаимоотношений, действующая в Российской Федерации, сложилась в основном в 1994 г. Она характеризуется едиными нормативами расщепления федеральных налогов между федеральным центром и субъектами федерации и едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФФПР). Одновременно продолжают существовать и другие формы финансовой поддержки. В настоящее время можно выделить четыре основные направления оказания финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.

Во-первых, в ходе межбюджетных расчетов через ФФФПР выделяются дотации, субвенции, оказывается поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера и др. Во-вторых, финансирование базовых отраслей народного хозяйства и промышленности по линии различных министерств и ведомств (например, в ходе осуществления государственной поддержки угольной отрасли учитываются потребности в поддержке ее социальной сферы). В-третьих, исполнение различных федеральных программ (особенно программ, направленных на социально-экономическое развитие субъектов федерации). В-четвертых, выделение средств из федерального бюджета на возвратной основе (бюджетные ссуды и кредиты, выдача гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы и др.).

Вместе  с тем, межбюджетные отношения не исчерпывают всего спектра мер, которые должны применяться для государственного регулирования регионального развития.

Важное  значение имеют:

- система  налоговых, таможенных, кредитных,  ценовых, тарифных и иных льгот  и привилегий, предоставляемых регионам;

- инвестирование  строительства производственных объектов, объектов инфраструктуры и социальной сферы, в том числе в рамках федеральных целевых региональных и отраслевых программ;

-  государственные заказы на производство продукции и оказание услуг предприятиям поддерживаемой территории;

-    товарные интервенции для ценового регулирования рынков;

- субсидирование  научно-исследовательских, проектно-конструкторских,  геологоразведочных работ, проводимых  для нужд региона и т. д.           

 По  своему экономическому содержанию  федеральная финансовая помощь направлена на выравнивание уровня бюджетных услуг, оказываемых на территории государства. Количественная оценка данного уровня заключается в определении, во-первых, межрегиональной дифференциации стоимости оказания государственных услуг, во-вторых, потенциального уровня государственных доходов, которые можно мобилизовать в региональный бюджет. Объем финансовой помощи конкретному региону должен находиться в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной - от его доходного потенциала.

Современная финансовая ситуация характеризуется  некоторым снижением остроты  фискальных проблем. Однако важность разрешения таких проблем как несбалансированность, неэффективное использование финансовых ресурсов, не уменьшилась. Например, по  расчетам, основанным на данных налоговых органов и Минфина России, начиная с 1995 г. областной бюджет Калининградской области хронически не исполнялся по доходам и имел, за редким исключением, постоянно высокий дефицит (в отдельные годы дефицит частично удавалось переводить в скрытую форму). При этом по удельному объему налоговых перечислений в федеральный бюджет в расчете на одного занятого Калининградская область устойчиво отставала от среднероссийских показателей, многократно «опережая» по масштабам отклонений (недоперечислений) такой сопоставимый с ней регион, как Приморье[2].

В последние  годы, несмотря на рост экономики высокими темпами, область никак не улучшила свое бюджетно-финансовое положение. Сегодня,  как и прежде, она обеспечивает себя собственными доходами лишь на 50-60% и оказывается не в состоянии погашать ранее накопленные долги - ни перед  Минфином РФ (400 млн. руб. с процентами на начало 2002 г.), ни перед зарубежными кредиторами (15 млн. долл. по кредиту Дрезднер банка 1997 г.). По итогам 2001 г. регион был официально объявлен Счетной палатой России финансовым банкротом и занимал последнее место среди 89-ти субъектов Федерации по уровню относительной кредитоспособности (в рейтингах московского Рейтингового центра "АК&М").  При этом его дотационная зависимость от Центра стала заметно выше, чем в период образования особой экономической зоны в 1996 г.[3]

Тенденция усиления иждивенчества в отношении  федеральной казны неудивительна. Чем шире обороты беспошлинного  импорта, тем большая доля извлекаемого рентного дохода уходит в тень, тем, соответственно, большее напряжение испытывает область при финансировании собственных расходов и перечислениях в федеральный бюджет. Причем никакие дополнительные преференции и новые бюджетные поступления со стороны Центра не в состоянии разорвать этот замкнутый круг. Как раз напротив: Калининград попадает в допинговую зависимость от федеральной помощи, вынуждая Центр наращивать ее масштабы ради поддержания стабильности на данной территории.

Показательно  изменение знака баланса бюджетных  потоков между областью и Центром: на протяжении многих лет Калининград считался «чистым» донором федерального бюджета (объем передаваемых Центру средств превышал величину поступлений оттуда в консолидированный областной бюджет), хотя фактически это донорство было весьма проблемным (соотношение бюджетных доходов и расходов на территории области постоянно отставало от соответствующих среднероссийских значений), а экономически, с учетом прямых и косвенных форм федеральной финансовой помощи, просто фиктивным. Однако в 2000-е годы регион формально перешел в разряд реципиентов федеральной казны: в 2001 г. чистый приток бюджетных ресурсов из Центра (за минусом оттока) составил 2,1% областного ВВП, тогда как в предыдущие годы этот показатель был отрицательным.

Как видим, подъем Калининградской экономики обернулся ростом нагрузки на федеральные финансы, теперь уже и в расходной части. В дополнение к косвенной помощи в виде льгот и субсидий Калининград стал напрямую поглощать бюджетные ресурсы страны.

Эти проблемы требуют создания действенной системы выявления потенциальных и реальных источников финансирования проектов в ходе реализации региональной экономической политики.

Бюджетные средства являются одним из источников финансирования реализации концепции  и программ комплексного социально-экономического развития регионов, при этом речь идет как о региональном бюджете, так и о бюджетах других уровней. Увеличение доходной части регионального бюджета, соответственно, дает возможность увеличения расходов на финансирование реализации закрепленных за регионом функций.

Отсутствие  устоявшейся, законодательно оформленной  системы деления «бюджетного  пирога» подтверждается фактом ежегодного утверждения таких пропорций. Они  определяются, подчас, не долгосрочной стратегией, а текущей хозяйственной  и политической конъюнктурой, балансом сил между различными уровнями властных структур.

Возникает вопрос, почему распределение бюджетных  средств в Российской Федерации  осуществляется не по четким, законодательно зафиксированным правилам, а преимущественно  на основе двусторонних договоренностей Минфина с регионами и даже отдельными территориями и нередко ежеквартально корректируется? В этой связи высказывается мнение, что, несмотря на демонтаж старой командно-административной системы управления экономикой, в бюджетно-налоговой сфере явственно просматривается стремление Центра держать регионы «на коротком поводке», в постоянной зависимости от вышестоящих бюджетов, сохранить за собой командные рычаги.

Соблюдение  принципа региональной справедливости во многом зависит от выбора типа (модели) бюджетного федерализма. Наибольшее распространение в мире получили два его типа - конкурентный и кооперативный. Первый встречается реже и отличается высокой степенью децентрализации управления, финансовой независимости региональных властей и, в целом, слабостью государственного сектора. Конкурентная модель бюджетного федерализма более перспективна в небольших по территории государствах, где, как правило, отсутствуют необжитые пространства и большие диспропорции в уровне развития регионов. Считается, что достоинства данной модели состоят в относительной независимости регионов от центра и минимизации перераспределительных процессов в бюджетно-налоговой системе.

Кооперативный тип бюджетного федерализма более  распространен в мире и характеризуется выраженным участием центрального правительства в политике выравнивания межрегиональных диспропорций, ответственностью центра за поступление в регион государственных финансов и тесным сотрудничеством центральных и местных государственных структур. Некоторые недостатки данной модели бюджетного федерализма (рутинность процесса перераспределения, зависимость местных администраций от центра и др.) компенсируются такими ее преимуществами, как экономичность централизованного сбора налогов, хорошие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и т. п.

Нельзя  не отметить, что не существует идеальной  модели бюджетного федерализма: эффективность  каждой из них зависит от множества  объективных и субъективных  факторов, определяющих специфику страны. Но для России, по нашему мнению, необходимо ориентироваться все-таки на кооперативную модель бюджетного федерализма, учитывая обширность территории, полиэтнический состав населения и т.д. Такой выбор вытекает и из исторического опыта страны, где принцип коллективизма был возведен в ранг государственной политики.

Возможно  поэтому попытки реформировать  бюджетные отношения, предпринятые в связи с законом «Об основах  налоговой системы в РФ», пока не принесли успеха. В упомянутом законе, в частности, предусматривался переход от долевого участия в налоговых поступлениях к распределению налоговых источников между бюджетами разных уровней власти. Однако реализация на практике этого закона оставляет желать лучшего.

В соответствии с упомянутым законом, распределение налоговых источников выглядело следующим образом: НДС и ряд акцизов, налоги на экспорт, на прибыль банков и страховых институтов, таможенные пошлины, налог на сделки с ценными бумагами и биржевой налог отнесены к источникам республиканского бюджета; налоги на прибыль предприятий, личные подоходные налоги, 50% налога на имущество предприятий и ряд акцизов составляют бюджеты регионов; часть же налога на прибыль предприятий и личного подоходного налога, 50% налога на имущество предприятий и множество мелких собственных налогов (прежде всего, налог на землю) идут в местные бюджеты. При этом ставки и базы этих налогов (за исключением местного налогообложения) устанавливаются центральными органами власти. Заслуживает упоминания и такая деталь: платежи за использование природных ресурсов были распределены между бюджетами трех уровней. Подобное «новшество» было чревато еще большим обострением дисбалансов и межрегиональных противоречий. Было принято решение в этой части закон не вводить в действие, хотя это и не предотвратило усиление межбюджетных коллизий и «бунта» регионов и территорий.

Одним из основополагающих принципов бюджетного федерализма является региональная справедливость, предполагающая социальную справедливость в распределении ограниченного ресурса не только по отношению к отдельным индивидуумам, но и целым регионам.

Недостатки  существующей модели экономического федерализма  очевидны  для специалистов-правоведов, экономистов, руководителей местных администраций.

Во-первых, нужды российских регионов покрываются  поступлением налогов с территорий по-разному. Существующие пропорции 20:80 или 40:60 между республиканским и  субнациональными бюджетами, как и  методология их определения (с учетом объемов промышленного производства и величины денежных доходов населения) крайне несовершенны. Доля отчислений в местные бюджеты от общей суммы собираемых на территории регионов налогов колеблется в широких, подчас непонятных пределах.

Во-вторых, методика распределения трансфертов из федерального бюджета все еще не разработана. Нет ясного представления о том, какие именно регионы должны получать трансферты и в каких объемах[4], какие сферы, мероприятия и объекты надлежит финансировать из местных бюджетов и т.д. К экономически несопоставимым регионам (по душевому ВВП разрыв наиболее бедных автономий и богатых областей России составляет десятки раз) применяются единые налоговые и бюджетные стандарты. В этих условиях за Центром остается возможность манипулировать бюджетными трансфертами. В целом же существующая система бюджетных трансфертов по своему реальному воздействию способствует скорее росту региональных диспропорций, чем их нивелированию.

В-третьих, федеральные власти не располагают  надежными данными о налоговых  возможностях регионов с развитой теневой  экономикой и не имеют (а подчас и  не хотят иметь) рычагов для воздействия  на нее с целью пресечения незаконной деятельности криминальных структур и постепенного смягчения региональных социально-экономических патологий.

В-четвертых, вертикальная несбалансированность российской бюджетно-налоговой системы (связанная  с передачей на региональный уровень  все большей части социальных расходов, не обеспеченных достаточной налоговой базой) усугубляется существованием порочной системы «особых бюджетных режимов», придающей Федерации «асимметричный» вид. С одной стороны, Конституция РФ и бюджетная реформа, заложившие основы бюджетного федерализма в России, декларируют политическое и экономическое равноправие субъектов Федерации, с другой, - межбюджетные отношения складывались стихийно, под воздействием политической конъюнктуры, противоречий и компромиссов между федеральными властями и региональными элитами.