Банковская система как объект банковского контроля и надзора

Повышение функциональной эффективности предполагает развитие содержательного начала (компонента) банковского надзора и его ориентацию на реальные риски банковской деятельности. Это должно быть обеспечено развитием методики банковского регулирования, отвечающей задачам риск-ориентированного надзора, развитием практических навыков сотрудников, выполняющих надзорные функции, и развитием организационных форм надзора [25].

Другим аспектом повышения эффективности банковского надзора является прагматическая задача достижения целей надзора меньшими ресурсами, т.е. задача повышения операционной эффективности или «производительности» надзора. Подходы, выработанные мировой практикой в целях повышения производительности банковского надзора, в общем и целом сводятся к переходу на риск-ориентированный надзор (далее - РОН).

Реализация системы РОН обеспечивает повышение функциональной эффективности банковского надзора, если рассматривать РОН в широком смысле слова1. Использование методов РОН в узком смысле2 позволяет повысить операционную эффективность надзора.

Минимально необходимые возможности для развития РОН в России в полноценную систему имеются, так отмечает Симановский А.Ю [24; с.4 ].

Наибольшее значение для эффективности надзора имеют три аспекта законодательство, политическая поддержка и кадровый потенциал.

Дефектом действующего законодательства является то, что оно задает банковскому надзору в целом формальный вектор. Статьи 56 и 57 Закона «О Банке России» весьма жестко определяют набор функций (направлений деятельности) банковского надзора, реализуемых им для достижения поставленных целей [6]. Тем самым банковский надзор направляется в колею фиксации отклонений от установленных норм и правил и применения за это мер воздействия к банкам.

Дефектом законодательства является и отсутствие в нем упоминания о том, что банкротство отдельных банков является нормальным следствием рыночных отношений и конкурентной борьбы. Отсутствие упоминания этой общеизвестной истины способно порождать ошибочные представления широкой публики о задачах и роли надзора, равно как и неоправданные надежды на «непотопляемость» банков. Следствием краха необоснованных надежд являются раздражение и негативные эмоции по поводу состояния надзора. В то же время, более продвинутое законодательство стран с устоявшейся рыночной экономикой, например, английское, содержит прямое указание на упомянутый феномен рынка, презумпируя возможность банкротства банков [24; с. 5].

Другим принципиальным аспектом проблемы формирования РОН является политическая поддержка надзора. Не секрет, что основная часть «значимых» банков с российским капиталом имеет серьезную политическую поддержку. Результатом является аномальная политическая связанность, обусловливающая зависимость и одновременно политическую защищенность таких банков от требований надзора. Данная ситуация выступает, возможно, самым серьезным практическим препятствием на пути формирования эффективного надзора. Устранение или нейтрализация данного препятствия состоит в обеспечении действенной поддержки решениям, принимаемым по линии надзора, на самом высоком уровне.

Следующий аспект внедрения РОН - кадровые возможности. Здесь следует констатировать, что коммерческий сектор по-прежнему выигрывает соревнование за кадры у Банка России. Решением проблемы могла бы стать система гибкой организации труда и его гибкой оплаты, ориентированная на создание условий для выполнения приоритетных задач. Однако такая система, очевидно, выпадает из традиций организации и оплаты труда в общественном секторе экономики.

На основании отчёта Центрального банка РФ о развитии банковского сектора и банковского надзора в надзорном блоке Банка России работают 4177 руководителей и специалистов, из них 13,6% - в центральном аппарате, 86,4% в территориальных учреждениях. Большинство специалистов имеют высшее профессиональное образование (96,7%), возраст от 30 до 50 лет (63,9%) и опыт работы в банковской системе более трёх лет (91,7%) [18; с. 88]. Работники надзорного блока периодически обучаются в рамках программ повышения квалификации, в специализированных семинарах, в ходе стажировок.

Практическими задачами по внедрению структурных компонентов РОН, которые предстоит решать в обозримой перспективе, являются:

1) формирование классической  системы раннего реагирования3, базирующейся на прогностическом эффекте статистических моделей функционирования банков и их относительно однородных групп;

2) развитие методических  подходов и системы оценок  качества организации деятельности  кредитных организаций, включая  уровень управления и внутреннего  контроля;

3) доработка и формализация  системы покомпонентных оценок  деятельности банков (системы надзорных  рейтингов);

4) совершенствование организации  надзора [25].

Требования, предъявляемые к кредитным организациям на стадии лицензирования, имеют тенденцию к развитию и совершенствованию. Тем не менее, они еще не вполне отвечают международным подходам, в том числе и потому, что российское законодательство пока регулирует вопросы лицензирования банковской деятельности весьма поверхностно. Так, законодательство предоставляет лицензирующему органу лишь ограниченные возможности оценки корпоративной структуры будущей кредитной организации и характеристик ее учредителей, не предусматривает возможность отказа в согласовании претендентов на занятие руководящих постов по критерию неудовлетворительной деловой репутации.

Имеются недостатки и в самой системе лицензирования. Будучи сформированной под влиянием разнообразных подходов и тенденций, система лицензирования является недостаточно четкой и обоснованной. На это указывает, в частности, существование нескольких разновидностей лицензий, на основании которых работают банки, в то время, как универсальный статус банка, предусмотренный ФЗ «О банках и банковской деятельности», с точки зрения автора, делает вполне достаточным два вида банковских лицензий.

Неретин М.С. указывает, что в целях совершенствования статуса Банка России как субъекта административной юрисдикции необходимо в главе 23 КоАП РФ уточнить его полномочия относительно возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении кредитных организаций [14; с.79]. Кроме того, полномочия Банка России как субъекта административной юрисдикции необходимо увязать с его функциями в сфере осуществления банковского надзора, а также установить конкретные меры административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности для должностных лиц кредитной организации.

Необходимо отметить, что ст. 15.26 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, носит весьма не конкретный характер [1]. В этой связи для усиления мер административной ответственности в механизме осуществления контрольно-надзорной деятельности в банковской системе было бы вполне целесообразно предусмотреть ответственность кредитной организации, а также ее должностных лиц за нарушение ими режима, который установлен надзорной деятельностью Банка России.

Торохов М.Е. среди направлений совершенствования банковского надзора и контроля предлагает перенести центра тяжести на содержательную оценку ситуации в кредитной организации, основанную на реализации риск-ориетированных подходов в организации контроля [15; с.96 ]. При этом основные усилия должны быть направлены на мониторинг тех областей банковской деятельности, которые подверженные наибольшим рискам, таким как легализация преступных доходов, кредитование, достаточность капитала.

Кроме вышеперечисленного, необходимо внедрить новые методы оценки деятельности кредитных организаций, нацеленные на достижение единых подходов к оценке деятельности банков, применяемых Банком России в рамках текущего надзора за деятельностью кредитных организаций и подходами, используемыми при оценке соответствия банков требованиям к участию в системе страхования вкладов.

Нужна реализация комплекса надзорных мер, в области учета и отчетности кредитных организаций, повышение требований к процедурам контроля объема и качества публикуемой информации, реализацию при составлении отчетности критериев, признанных международной практикой, связанных с использованием международных стандартов финансовой отчетности.

Развитие банковского контроля предполагает переход от оценок уровня конкретных рисков в деятельности кредитных организаций на базе сведений о степени соблюдения банком пруденциальных норм, установленных Банком России, к оценкам уровней рисков, базирующихся на мотивированном суждении о качестве активов, состоянии обязательств и собственных средств кредитной организации, качестве элементов системы управления.

Применение указанных подходов при построении банковского контроля гарантирует, что ее функционирование обеспечит:

− выявление сфер деятельности подразделений банков, которые несут наибольшие риски для данного банка и/или областей, в которых деятельность банка наиболее подвержена рискам в силу дефектов систем управления, контроля и/или иных внутрибанковских систем;

− выявление слабых подразделений и осуществление контроля над ними в более интенсивном режиме, чем за подразделениями, чье состояние не вызывает мотивированных опасений.

3.3.Организация банковского  надзора. Зарубежный опыт.

Система банковского надзора в США

В США сложилась разветвленная система надзора на федеральном уровне и на уровне отдельных штатов. Деятельность национальных банков контролируется и регулируется ФРС вместе с двумя другими федеральными органами — Службой контролера денежного обращения к министерству финансов и Федеральной корпорацией страхования депозитов (ФКСД). Контроль за банками штатов — членами ФРС, депозиты которых застрахованы в ФКСД, осуществляется соответствующими органами банковского надзора, созданными при правительстве штатов (как правило, отделом уполномоченного по банкам или управляющего банками при правительстве штатов). Кроме того, их деятельность регулируется и контролируется ФРС и ФКСД. Банки штатов, не являющиеся членами ФРС, чьи депозиты застрахованы в ФКСД, контролируются двумя структурами — банковскими органами штатов и ФКСД. Банки штатов, не входящие в ФРС и не страхующие депозиты в ФКСД, находятся под контролем властей штатов.

Надзорные органы в США — Служба контролера денежного обращения (на федеральном уровне) и Отдел Уполномоченных по банкам при правительствах штатов (на уровне штатов) — решают вопросы о предоставлении лицензий для открытия соответствующих банков (национальных или банков штатов), выдаче разрешения на открытия отделения, слиянии и поглощении банков, а также об изменениях в структуре банковского капитала. В компетенции надзорных органов США также входят ликвидация закрываемых банков; разработка инструкций, правил, указаний и регламентаций, носящих подзаконный характер и ориентированных на разъяснение законов; периодические комплексные проверки состояния, операций и политики подведомственных банков; принятие мер по исправлению сложившегося положения; консультирование руководства банков; обобщение отчетов и статистической информации банков.

В обязанности ФРС входит также защита прав потребителей, причем компетенция ФРС распространяется не только на банки, но и на кредитно-финансовые учреждения. Суть этой деятельности сводится к обеспечению потребителей (в том числе банковских клиентов) адекватной информацией и осуществлению контроля за соблюдением прав клиентов. Задачами ФРС в сфере контроля и регулирования деятельности депозитных учреждений в США являются контроль и регулирование деятельности зарегистрированных штатами банков-членов ФРС, банковских холдинговых компаний; контроль и регулирование деятельности на территории США зарубежных банковских учреждений; регулирование структуры банковского капитала в соответствии с Законом о банковских холдинговых компаниях и поправками к нему, Законом об изменение контроля за банковской деятельностью и Законом о слиянии банков. В соответствии с этими законами Совет управляющих ФРС принимает решения о слиянии и поглощении банков; регулирование зарубежной деятельности всех американских коммерческих учреждений-членов ФРС.

В отличие от США в странах Западной Европы отмечается более четкая централизованная структура органов банковского надзора.

 Система банковского  надзора в Великобритании

До недавнего времени контроль за банками, который традиционно является одним из основных направлений деятельности Банка Англии, носил скрытый и неформальный характер и до 1979 г осуществлялся на основе общего Закона об акционерных обществах. Банковский кризис 1973 – 1974 гг. способствовал официальному законодательному оформлению банковского надзора в 1979 г. Было введено обязательное лицензирование коммерческих банков, учрежден общенациональный фонд страхования крупных ссуд, порядок банковских слияний, аудиторских проверок и т. д.

Для банковского надзора, применяемого в Великобритании, характерен контроль за деятельностью каждого банка. На основе проведенного контроля для каждого банка разрабатываются мероприятия, учитывающие конкретные условия его деятельности и по возможности согласуемые с руководством банка. Эти меры должны обеспечить для банка необходимый минимум оперативной безопасности в отношении капитала, резервных средств, ликвидности, системы менеджмента и бухгалтерской отчетности. Надзор со стороны Банка Англии за деятельностью коммерческих банков осуществляется посредством сбора статистической информации, отчетов бухгалтеров, посещений банков и регулярных официальных собеседований с их руководством. Встречи с руководством банка — одна из главных особенностей надзора в Великобритании. Кроме того, Банк Англии практикует проведение трехсторонних совещаний, в которых помимо названных должностных лиц участвуют также ответственные за финансовый отчет бухгалтеры банков, назначаемые Банком Англии. В их функции входят проверка работы систем учета и контроля банка и периодический отчет о его финансовом состоянии, подтверждение выполнения банками указаний Банка Англии, а также информирование последнего о достоверности и полноте предоставляемой ему статистической отчетности. По Закону о банках эти лица имеют право в случае необходимости извещать руководство Банка Англии о результатах проверки, если они вызывают сомнения.

Следует отметить, что до 1982 г. в Банке Англии проведение инспекций не практиковалось, поскольку в Банке отсутствовал собственный штат инспекторов для проверок на местах. В настоящее время Банк Англии использует для этих целей группу специалистов, включающую 3 банковских служащих и 5 бухгалтеров, не являющихся сотрудниками Банка Англии, но работающих под руководством его постоянного штатного менеджера. Данная группа инспекторов периодически проверяет все аспекты деятельности коммерческих банков, включая их операции, системы учета и контроля, качество кредитного портфеля, степень компетентности управляющих, деловую стратегию и политику.