Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления

       Указанные выше положения вполне соответствуют европейским стандартам местного самоуправления. В последние двадцать лет XX в. в большинстве демократических стран административная опека фактически уступила место административному контролю, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь в судебном порядке, однако элементы административной опеки сохраняются в обязательных и делегированных полномочиях.

     Новый подход  к контролю получил закрепление  в Европейской хартии местного  самоуправления 1985 г., где в п. 2 ст. 8 отмечается, что "любой административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления должен, как правило, иметь целью соблюдение законности и конституционных принципов".

Глава 3. Проблемы реализации самостоятельности местного самоуправления в современных условиях

Как уже упоминалось  выше, в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий – самостоятельно. Конкретизация принципа самостоятельности (автономии) местного самоуправления в системе публичной власти должна содержаться в федеральном законодательстве, и, прежде всего, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Теория самодеятельной публичной власти, функционирующей  на местном уровне, активно разрабатывалась еще в советский период: целый ряд ученых, занимавшихся вопросами усиления демократических институтов в жизни советского общества, пытался построить модель местной государственной власти, которая функционировала бы как система социального управления: социум, во-первых, формирует с помощью институтов прямой демократии систему необходимых ему социальных норм (и обязывает своих членов данные нормы соблюдать), и во-вторых, избирает полностью подконтрольные ему органы, реализующие данные нормы. Итогом создания этой системы должно было стать (помимо широкого вовлечения граждан в управление местными делами) объединение субъекта и объекта социального управления¹⁶. Именно на основе этих «наработок» советской науки и была создана в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. первая модель самостоятельного местного самоуправления. Нельзя не отметить, что многие идеи советских ученых могут быть использованы и в процессе нынешней реформы местного самоуправления. По-прежнему актуальной является проблема вовлечения населения муниципальных образований в муниципальное управление, проблема регулярного использования на местном уровне форм прямой демократии и т.п.

Как отмечают исследователи, «сегодня в правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить  механизмы, которые обеспечат: 1) устойчивость и стабильность муниципальной власти; 2) ее эффективность (т.е. способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности); 3) формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; 4) максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; 5) реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению; 6) информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания»¹⁷.

Основная проблема состоит  в том, что государство создает препятствия в виде административных барьеров на пути развития местного самоуправления: это и фактическое встраивание его в систему государственных органов, и развитие административного контроля, и установление (сохранение) полной финансово-экономической зависимости подавляющего большинства муниципальных образований от субъектов Российской Федерации и государства, и ужесточение ответственности местного самоуправления перед государством.

Вопреки конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления и прямому указанию нормы ст. 72 Конституции Российской Федерации новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отказался от «рамочного» регулирования местного самоуправления, т.е. закрепления только общих принципов его организации, как это требует п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Это факт, несомненно, еще породит большое количество правовых проблем. Так, Конституционный Суд Российской Федерации последовательно данную норму отстаивал (это было рассмотрено выше), например, запрещая субъектам Российской Федерации вмешиваться в формирование органов местного самоуправления, регулировать вопросы их организации и пр., установленное Конституцией Российской Федерации право местного самоуправления на судебную защиту, как это будет показано ниже, действительно стало частью повседневной практики.

С другой стороны, установленные  на федеральном уровне рамки оказались незаполненными. Субъекты Российской Федерации часто дублировали федеральное регулирование, т.е. оставляли его рамочным, а муниципальные образования не имели ресурсов, прежде всего кадровых, для разработки и принятия надлежащих нормативных актов. Пробелы в муниципальном законодательстве существовали практически во всех сферах, подлежащих правовому регулированию: и в области территориальных основ местного самоуправления, и в области компетенции, и в регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления. При этом «неспособность многих муниципальных образований своими силами создать качественную правовую базу местного самоуправления приводила к бюрократизации местной власти, бесконтрольности чиновников, неэффективному использованию и без того скудных местных финансов»¹⁸. По справедливому замечанию О.В. Марченко, в условиях перманентного реформирования системы местного самоуправления в России проявления метода муниципально-правового регулирования общественных отношений имеют неустойчивый, нестабильный характер. Это выражается прежде всего в наличии большого числа пробелов и коллизий в муниципально-правовом регулировании.¹⁹

Естественно, что в  ряде случаев органы государственной  власти и должностные лица субъектов  Российской Федерации пытались решить эту проблему. Но, по сути, не имея возможностей (или способностей) решать ее при помощи механизма правового регулирования, они прибегали к различным способам, позволяющим им «стягивать» в бюджеты субъектов Российской Федерации доходы муниципальных образований, в результате чего последние оказывались лишенными финансовой базы и попадали под контроль (прежде всего экономический) со стороны первых. Тем самым, как происходила подмена нормативного регулирования местного самоуправления субъективным и, по сути, неправовым администрированием со стороны региональной исполнительной власти. Зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления не столько от воли и мнения населения, сколько от финансового диктата исполнительной власти субъекта Федерации во многом девальвировала то, во имя чего задумывалась самостоятельность российского местного самоуправления.

Местное самоуправление нуждается в решении целого ряда и других проблем, препятствовавших эффективному его осуществлению  на основе норм утратившего силу Федерального закона 1995 г. В частности, к этим проблемам относятся:

- неопределенность территориальной  организации местного самоуправления;

- размытость структуры  органов местного самоуправления;

- «удаленность» органов  местного самоуправления от населения;

- нечеткость в определении  компетенции муниципальных образований и т.д.

Эти сложные вопросы  не были урегулированы не только на федеральном уровне (поскольку они не относятся к общим принципам организации местного самоуправления согласно концепции Закона 1995 г.), но, как показала практика, субъекты Российской Федерации не решали эти вопросы и в своих нормативных актах.

В связи с изложенным, необходимость проведения реформы  местного самоуправления стала очевидной. Но реформирование, если проводить  его на принципах, заложенных в Конституции  Российской Федерации, должно было обеспечить реальную финансовую и хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, подготовить для органов местного самоуправления квалифицированные муниципальные кадры, заполнить правовые пробелы в законодательстве и создать непротиворечивую и общедоступную систему нормативных актов на уровне местного самоуправления. Представляется, что только такие меры могли бы обеспечить эффективность (а это не то же самое, что «управляемость») местной власти и ее реальную ответственность перед населением. Но государство пошло по другому пути. Как уже отмечалось, местное самоуправление было включено в систему государственной власти, формально (фиктивно) оставаясь самостоятельным в соответствии с нормами Конституции. Во главу реформы было поставлено перераспределение полномочий и усиление ответственности за их неисполнение. За каждым из уровней власти (федеральным, субъектов Российской Федерации и местным) предполагается закрепление четкого круга полномочий, вмешиваться в исполнение которых другим уровням власти в обычных условиях запрещено.

В ходе реформы выделяются две основные группы полномочий органов местного самоуправления. Первая группа - это полномочия, финансируемые из местного бюджета (вопросы местного значения). Федеральное (региональное) регулирование таких полномочий, в сущности, должно носить исключительно «рамочный» характер. Вторая группа - это полномочия, финансируемые целевым образом из федерального бюджета или бюджета субъектов Российской Федерации. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ предоставляются широкие права по контролю за осуществлением этих полномочий. В случае их ненадлежащего исполнения они изымаются у органов местного самоуправления и осуществляются непосредственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Реформа включает изменение  регулирования межбюджетных отношений. При проведении этих преобразований следует учитывать, что «реализовывать реформы местного самоуправления мы должны эволюционным путем, согласованно и без потрясений. Столь масштабная реформа должна осуществляться по этапам, с очень точным просчетом последствий на каждом этапе ее продвижения. Все этапы должны быть строго «синхронизированы» с изменениями по другим направлениям развития российской государственности. И, прежде всего, в уточнении межбюджетных отношений. Никакие изменения в законодательстве об общих принципах местного самоуправления не будут иметь эффективной реализации, если не будут в полной мере обеспечены финансово-бюджетными средствами»²⁰. В целях осуществления полномочий за каждым уровнем власти, в том числе и за уровнем местного самоуправления, закрепляются собственные источники доходов. В тех случаях, когда один уровень власти делегирует другому выполнение ряда полномочий, требуется и одновременная передача финансовых ресурсов для их реализации. В ходе реформы вся система муниципальных образований должна быть перестроена: границы большинства муниципалитетов будут изменены преимущественно таким образом, чтобы несколько мелких поселений (сейчас каждое из них - самостоятельный муниципалитет) были объединены в одно муниципальное образование.

Для обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления необходимо исполнять уже принятый закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Большие надежды на принятые Бюджетный и Налоговый кодексы в отношении местного самоуправления вряд ли оправдаются. В качестве первоочередных задач необходимо обеспечить компенсацию органам местного самоуправления за исполнение ими отдельных полномочий органов государственной власти, для чего законодательно утвердить порядок расчета и компенсации затрат органам местного самоуправления. Важнейшей задачей является доработка и скорейшее принятия закона «О государственных минимальных социальных стандартах», на основании которого можно будет рассчитывать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, что в свою очередь позволит органам местного самоуправления иметь гарантированную минимальную бюджетную обеспеченность в том числе и главным образом при помощи федеральных источников. Особую роль здесь призван играть земельный налог.

Проблема осуществления  властных полномочий в сфере непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Согласно ст. 18 Конституции России права и свободы человека и гражданина определяют деятельность государственной власти и местного самоуправления. В отношении местного самоуправления это положение раскрывает саму ее суть. Европейская хартия о местном самоуправлении (абзац седьмой преамбулы, пункт 3 статьи 4) рассматривает местное самоуправление как власть, максимально приближенную к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе – права на достойную жизнь.

Другим не менее важным аспектом местного самоуправления как элемента государственного устройства является использование муниципальных властей в качестве структуры, позволяющей оптимизировать расходование государственных ресурсов. Органы местного самоуправления, создаваемые населением из людей, знающих проблемы своей территории, подотчетных населению, объективно являются эффективной властью с точки зрения способности оптимально решать вопросы местного значения.

Следовательно, местное  самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, освобождающий государственные органы власти от местных проблем. Оно позволяет им сконцентрироваться на решении проблем соответствующего уровня, оптимизировать органы управления.

Местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, оптимально приспособленную к местным особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан. Объединяя людей для решения локальных проблем, оно является важным условием сохранения и развития неповторимых местных социокультурных комплексов. Местное самоуправление воспитывает чувство любви к родному краю, оберегает культурные традиции, создает социальное местное пространство.

Представленный анализ проблем разграничения имущества, находящегося в публичной собственности, позволяет сделать следующие выводы:

1. В целях снижения  рисков сужения возможностей  развития услуг на уровне муниципальных  образований необходимо устранить  противоречия, возникающие из-за жесткой привязки в ФЗ №131 вопросов местного значения (ст. 14-16) к пообъектному составу муниципального имущества (ст.5О), а также смягчить императивность требований, установленных ч.8 ст.85 ФЗ №131 и ст. 154 ФЗ №122, о передаче муниципального имущества.