Характеристика муниципального района

Так, согласно ч. 1 ст. 130 Конституции  РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно, именно вопросы местного значения являются той сферой самостоятельности и автономии, в которой местному сообществу должны быть созданы условия для муниципальной самоорганизации и самореализации, для самостоятельного - с соблюдением Конституции РФ и действующего законодательства - муниципального целеполагания и решения вопросов местного значения.

Анализ Федерального закона N 131-ФЗ, а именно нормативных положений  его ст. ст. 14 и 15, с точки зрения сопоставления вопросов местного значения поселения и муниципального района позволяет утверждать, что в составе предметов ведения муниципального района можно выделить восемь вопросов местного значения, качественно (а не по территориальному охвату) не коррелирующих вопросам местного значения поселения. При этом четыре из них (п. п. 9, 11, 20, 25 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ) непосредственно связаны с полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепленными в пп. 7, 9, 13, 13.1, 37 и 58 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а потому они реализуются фактически в рамках совместной деятельности двух уровней публичной власти - регионального и муниципального²⁹. В то же время муниципальная милиция общественной безопасности, отнесенная к ведению муниципального района, до настоящего времени не создана, а потому полномочия муниципальной власти по данному вопросу фактически не осуществляются. Таким образом, лишь в отношении трех вопросов местного значения муниципального района (организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района) население поселений, расположенных в границах муниципального района, представительный орган которого формируется способом делегирования, непосредственно не формулирует свою волю при избрании в его состав своих представителей, как если бы имели место прямые выборы районных депутатов. Однако это вовсе не означает, что население муниципального района, образуемое местными сообществами поселений, отстранено от участия в управлении в данных сферах³⁰. Решение соответствующих вопросов сообразно интересам и воле населения обеспечивается через входящих в состав представительного органа муниципального района лиц, получивших свой мандат непосредственно от населения поселений, путем внутрирайонного сотрудничества муниципальных образований, а также через непосредственное участие населения в осуществлении местного самоуправления на уровне муниципального района (правотворческая инициатива, публичные слушания, обращения граждан и др.).

Представляется, что при формировании путем прямых выборов населением органов и должностных лиц муниципальной власти, которые (или представители которых) в последующем делегируются в состав органа муниципальной власти более широкой территориальной сферы компетенции, при том, что его компетенция в содержательном плане качественно не отличается от компетенции органов, делегировавших своих представителей (по должности вошедших) в его состав, а - при различиях преимущественно в сфере территориального охвата - носит в своей основе координационный характер, порядок его формирования (не путем прямых выборов населением) не может рассматриваться как ущемляющий право граждан на участие в местном самоуправлении на данном территориальном уровне организации муниципальной власти³¹. Критики формирования представительного органа муниципального района путем делегирования в обоснование своей позиции о недопустимости такого порядка ссылаются на Европейскую хартию местного самоуправления³², которая, предусматривая в п. 2 ст. 3 положение об осуществлении местного самоуправления советами или собраниями, состоящими из членов, избранных на основе свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, по их мнению, исключает какой бы то ни было иной механизм формирования соответствующих органов³³. Вряд ли, однако, с этим можно согласиться.

Во-первых, закрепляя названное  положение, Европейская хартия в той же статье допускает возможность любой другой формы прямого участия граждан, если это допускается законом. В то же время она не содержит положений, устанавливающих запрет формирования представительного органа муниципального района путем делегирования в его состав представителей поселений, избранных населением поселений на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, для представления интересов этого же населения на районном уровне. Такую позицию занимает, в частности, Верховный Суд РФ, сформулировавший ее в рамках рассмотрения заявления о признании Закона Ставропольского края "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края" противоречащим федеральному законодательству³⁴.

Во-вторых, если все же допустить, что  Европейской хартии местного самоуправления имманентен запрет на делегированный способ формирования представительных органов районного уровня, то и  в этом случае принятое федеральным законодателем решение не может быть поставлено под сомнение с позиции его конституционности.

Приведенные в обоснование конституционной  допустимости делегированного способа  формирования представительного органа муниципального района доводы сформулированы преимущественно в негативном аспекте как аргументирующие его непротиворечие Конституции РФ. Вместе с тем методологически неверным было бы не рассмотреть такой порядок наделения полномочиями в позитивном плане, главным образом с точки зрения целей, которые преследовал федеральный законодатель.

Прежде всего следует заметить, что Федеральный закон N 131-ФЗ не устанавливает  рассматриваемый порядок в качестве императивного для всех муниципальных  районов, оставляя решение вопроса  о его применении на усмотрение муниципальных образований, которые могут предусмотреть формирование районного представительного органа как путем делегирования в его состав представителей от органов местного самоуправления поселений, так и путем избрания его депутатов на муниципальных выборах. Причем по состоянию на сегодняшний день в подавляющем большинстве муниципальных районов используются прямые выборы депутатов. Иной же порядок не является распространенным. Наиболее активно он применятся, в частности, в Ленинградской области³⁵.

Альтернативное законодательное  регулирование данного вопроса  направлено на достижение конституционно значимых целей, связанных с учетом конкретных локальных условий осуществления  местного самоуправления и обеспечением оптимального для каждого муниципального района баланса между принципом равенства прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления, с одной стороны, и равенством прав поселений (городских и сельских) на осуществление местного самоуправления.

Действительно, поселенческий состав муниципальных районов на территории Российской Федерации различен. В ряде субъектов Федерации входящие в муниципальные районы города имеют существенно преобладающую численность населения в сравнении с проживающими на территории района сельскими жителями (например, 5 из 20 районов Ивановской области, 2 из 9 районов Карагандинской области, 15 из 39 районов Кировской области, 8 из 31 района Пермской области). Выборы же, как известно, предполагают обеспечение пропорционального и равного представительства населения в коллегиальном избираемом органе. Согласно пп. "а" п. 4 ст. 18 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа должны образовываться, в частности, с соблюдением примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30%³⁶. При таких условиях формирование представительного органа муниципального района на основе прямых выборов населением в ряде случаев породило бы значительные диспропорции в представительстве на уровне района интересов жителей городских и сельских поселений в пользу городских поселений. Тем самым население городских поселений реально располагало бы значительно более весомыми возможностями повлиять на состояние муниципальных дел, относящихся к вопросам местного значения муниципального района, а в некоторых ситуациях такие возможности имели бы фактически предустановленный решающий характер.

Между тем по смыслу положений Конституции  РФ, составляющих нормативную основу муниципальных правоотношений, местное  самоуправление подлежит осуществлению на всей территории Российской Федерации, включая городские и сельские поселения, которые при этом с конституционно-правовой точки зрения являются формально равными публично-территориальными образованиями, а их жители - равноправными субъектами, осуществляющими местное самоуправление. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 2003 года N 16-П, все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения (ст. ст. 12, 130 (ч. 1), 131 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ)³⁷. Следовательно, обеспечение гражданам, проживающим на территории входящих в состав муниципального района городских поселений, с одной стороны, и сельских поселений, с другой стороны, равных возможностей по участию в осуществлении муниципальной власти является конституционной обязанностью федерального законодателя.

Исходя из этого, положения ч. 5 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ, касающиеся способа введения опосредованного представительства на уровне муниципального района, должны быть соответствующим образом скорректированы, а именно изложены в новой редакции, предусматривающей следующее: "По вопросу о порядке формирования представительного органа муниципального района проводится местный референдум в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации и уставом муниципального района. Указанный местный референдум проводится на всей территории муниципального района. Изменение предусмотренного уставом муниципального района порядка формирования представительного органа муниципального района, избираемого на муниципальных выборах, возможно только путем принятия соответствующего решения на местном референдуме муниципального района".

В конечном итоге, такое референдарное  закрепление делегированного способа  формирования представительного органа муниципального района должно распространяться как на муниципальные районы, созданные в соответствии с прежним правовым регулированием, так и на вновь образованные муниципальные образования.

Глава 2. Социальная основа развития муниципального района

2.1. Правовой режим имущества  муниципального района

Часть 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Такого рода положение действительно защищает интересы муниципальной собственности, однако возникает серьезный вопрос о последствиях самостоятельного (независимого) включения местных органов в хозяйственный оборот. Правовой режим, установленный данной статьей, не определяет, в какой мере распространятся на муниципальную собственность федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации в области управления хозяйственной деятельностью³⁸. Дело в том, что у местных органов существует весьма простая легальная возможность обойти предъявляемые федеральным законодательством социальные гарантии прав трудящихся, требования к капиталовложениям, финансам, предпринимательской деятельности на том лишь основании, что органы местного самоуправления сами управляют муниципальной собственностью (см. Приложение 2).

На формирование муниципальной собственности существенным образом повлиял и процесс приватизации. Однако у органов местного самоуправления (прежде всего в небольших городах, поселках, сельских населенных пунктах) практически не было возможности оказать на него какое-то заметное воздействие. Так, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» существенно изменил организационные основы приватизации муниципального имущества. Появились новые нормы, регулирующие отношения муниципального образования с открытыми акционерными обществами, закрепление акций в муниципальную собственность при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в акционерные общества, создание органов по управлению муниципальным имуществом по решению представительного органа местного самоуправления и в соответствии с уставом муниципального образования.

Следует отметить также, что органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются муниципальными землями и другими природными ресурсами в интересах развития муниципального образования и социально - экономических интересов его граждан.

Для строительства промышленных предприятий  и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются по согласованию с собственником земли (органом местного самоуправления), землевладельцем, землепользователем земельные участки несельскохозяйственного назначения или не пригодные для сельского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке. Предоставление для указанных целей земельных участков из земель лесного фонда производится за счет не покрытых лесом площадей или площадей, занятых малоценными насаждениями³⁹.

Муниципальное имущество, составляющее основу функционирования муниципального района в целом, играет важную роль не только в теоретическом, но и практическом плане.

Так, например, можно рассмотреть  следующие материалы дела. На основании постановления Администрации от 16.10.2006 г. N 10/520 "О приемке-передаче муниципального имущества" с 01.10.2006 г. из хозяйственного ведения МУП "Подчерский лескомхоз" (на основании ходатайства Предприятия от 10.10.2006 N 1384) изъято, согласно приложению, муниципальное имущество, балансовой стоимостью 5 535 030 рублей 50 копеек и передано по акту приемки-передачи в местную казну муниципального района "Вуктыл".

В связи с этим конкурсный управляющий  МУП "Подчерский лескомхоз" обратился  в арбитражный суд с заявлением, посчитав, что действительным мотивом  передачи имущества в муниципальную  казну было намерение избежать обращения взыскания на имущество Предприятия в ходе процедуры банкротства.