Управление муниципальным хозяйством в муниципальных образованиях

20) создание по решению органов исполнительной власти субъекта РФ мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта РФ на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий;

21) осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Рассмотрение круга разрешенных и запрещенных к передаче на муниципальный уровень полномочий позволяет поставить ряд вопросов по содержанию и обоснованности законодательного подхода.

Прежде всего, исходя из упомянутого объема допустимых к передаче полномочий, получается, что в принципе субъекты РФ могут 2/3 своих полномочий передать органам местного самоуправления, поскольку нет никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. Так, во Владимирской, Новгородской областях принято 13 законов о передаче различных полномочий этих субъектов РФ органам местного самоуправления, в Красноярском крае – 21 (причем одним законом нередко передается не одно, а несколько отдельных полномочий сразу). При этом осуществление государственных полномочий происходит под довольно жестким административным контролем государственных органов, а значит, органы местного самоуправления по значительной части своей компетенции могут быть поставлены в прямое подчинение государственной власти, что в корне нарушает конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти и в целом конституционную модель соотношения и взаимоотношений между этими уровнями публичной власти.

Кроме того, какого-либо единого принципа, на основе которого одни полномочия разрешаются к передаче, а другие запрещаются, не прослеживается. Например, установлены запреты на передачу полномочия по организации специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи и в то же время разрешена передача полномочия по организации специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических и т.п. учреждениях. Разрешена и передача полномочий по организации межмуниципального транспортного обслуживания населения, в т.ч. железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом – трудно представить, как данные виды сообщения, в силу самой их специфики, могут быть эффективно реализованы силами муниципальных образований.

Осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью запрещено передавать органам местного самоуправления, в то время как разрешено делегировать им многие полномочия по осуществлению межмуниципальных программ и проектов. Разрешено передавать на муниципальный уровень предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ, хотя органы местного самоуправления не имеют никакого отношения ни к организации государственной гражданской службы, в т.ч. поступления, прохождения и увольнения с нее, ни к формированию данного вида специализированного жилого фонда.

Допускается передавать органам местного самоуправления полномочия по созданию и обеспечению охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения. Между тем не потому ли эти особо охраняемые территории и относятся в силу закона к государственным и региональным, что требуют централизованного управления со стороны субъектов РФ?

К числу разрешенных к передаче отнесены многие полномочия, закрепленные за субъектами РФ в порядке долевого разделения функций между местным самоуправлением и субъектами РФ (создание архивных фондов, транспортное обслуживание, библиотечное обслуживание, предоставление образования, развитие физкультуры и спорта, тушение пожаров).

Более того, сам перечень сформулирован весьма неравномерно. В одних случаях определены узкие, действительно отдельные полномочия, в других – целые блоки полномочий (функции), едва ли не предметы ведения.

Следующий требующий освещения вопрос – о возможности и правилах передачи закрепленных за субъектами РФ федеральных полномочий по предметам совместного ведения – прямо не урегулирован ни Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ни Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ни каким-либо иным законом.

Из абзаца 2 части 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не вполне ясно, распространяется ли правило о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам, только на собственные полномочия субъектов РФ или также на делегированные им полномочия РФ? И одинаков ли этот критерий непротиворечия применительно к передаче субъектами РФ собственных и делегированных Федерацией полномочий по предметам совместного ведения?

Анализ конкретных, отраслевых законов показывает, что лишь в немногих случаях федеральный закон содержит прямые разрешения на субпередачу органам местного самоуправления федеральных полномочий, делегируемых субъектам РФ. В большинстве случаев в законах не содержится упоминаний об этом. И нет ни одного примера прямых запретов на последующую субпередачу федеральных полномочий субъектами РФ.

В целом институт передачи части полномочий одних органов власти другим направлен на оптимизацию осуществления этих полномочий, исходя из специфических, индивидуальных, возможно и временных, условий, что не позволяет полностью отнести то или иное полномочие к функциям тех органов, которым оно передается, а требуется именно закрепление прав по его осуществлению этими органами под контролем и по правилам, определяемым (во всяком случае, в значительной мере) передающими органами.

Наконец, нельзя не отметить, что Российская Федерация может непосредственно передавать органам местного самоуправления свои полномочия федеральным законом, если целесообразно их осуществление именно на муниципальном уровне.

Применение единых правил в отношении делегированных субъектам РФ полномочий РФ, независимо от того, относятся ли они к исключительному или совместному ведению, оправданно потому, что существует проблема отграничения полномочий РФ по предметам исключительного ведения РФ от полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Прежде всего, потому, что сами предметы ведения разграничиваются вовсе не так четко и однозначно, как хотелось бы. Учитывая особенности юридической техники или ее откровенные недоработки, установление объема и содержания того или иного предмета ведения, его отграничение от смежных предметов ведения не всегда просто. Кроме того, и комплексный характер многих отношений вызывает сложности при отнесении их к конкретному предмету ведения, они как бы находятся на стыке нескольких сфер ведения одновременно.

Итак, можно сформулировать следующие общие правила передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий:

1) собственные полномочия РФ и субъектов РФ (по предметам как исключительного, так и совместного ведения) могут передаваться органам местного самоуправления, если это прямо не запрещено законом;

2) делегированные субъектам РФ федеральные полномочия (по предметам как исключительного, так и совместного ведения) не могут передаваться органам местного самоуправления, если это прямо не разрешено законом.

Нельзя сказать, что сформулированные выше правила в настоящее время беспрекословно соблюдаются. Среди нарушений есть как случаи очевидного действия вопреки прямым запретам закона, так и, в значительно большей мере, следствия неясности, несогласованности и противоречивости самих законодательных актов.

1.3 Понятие комплексного социально-экономического развития муниципального хозяйства

При определении понятия муниципальное хозяйство, мы отмечали, что в него включаются все предприятия, учреждения, деятельность которых прямо или косвенно направлена на решение задач, стоящих перед муниципальным образованием. В этой связи мы должны различать такие понятия, как "развитие муниципального образования" и "развитие муниципального хозяйства". Первое невозможно без второго, и второе не имеет самостоятельного, значения без первого.

Понятие "социально-экономическое развитие" не может быть применено (в строгом смысле этих слов) к каждому муниципальному образованию. Под строгим смыслом слов здесь понимается то, что экономические законы и законы развития общества (социальные законы) не являются проявлениями чьей-либо субъективной воли, а отражают объективные экономические и социальные связи. В этом смысле говорится о том, что не каждое муниципальное образование может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое развитие.

Конечно, даже не все города, не говоря уже о сельских поселениях, в настоящее время могут осуществить самостоятельное развитие своих территорий, так как история их формирования и развития в условиях административной экономики не создавала соответствующих предпосылок для формирования финансово-экономических основ осуществления собственных программ социально-экономического развития. В недавнем прошлом такое понятие как "комплексное социально-экономическое развитие" в отношении поселений вообще не применялось (генеральные планы развития поселений не являлись социально-экономическими планами).

Ярчайшим примером внеэкономического и внесоциального развития могут служить города с преимущественным развитием научно-технического комплекса, получивших закрепившееся за ними название - "наукограды". Вообще в настоящее время в России очень многие малые города формировались в связи со строительством крупных промышленных объектов, и в результате стали заложниками экономического состояния соответствующих отраслей промышленности.

Таким образом, учитывая вышесказанное, вопрос комплексного социально-экономического развития в большей мере нужно отнести к муниципальным образованиям, которые являются самостоятельными поселениями. Для остальных муниципальных образований вопрос их самостоятельности в смысле осуществления собственных планов социально-экономического развития должен быть дополнительно исследован в каждом отдельном случае.

Для поселений, и особенно для городов, постановка задачи самостоятельного комплексного социально-экономического развития является исторической неизбежностью. Другими словами, города и другие компактные поселения, являющиеся муниципальными образованиями, "обречены" на развитие, и поэтому органы местного самоуправления этих городов обязаны (даже хотя бы с формальной точки зрения - закон обязывает) ставить задачу комплексного социально-экономического развития и под свою ответственность осуществлять ее решение.

"Обреченность" обусловлена уже такими объективными факторами как: построенные города, заселенные жителями, у которых сформировались коллективные интересы и потребности, в соответствии с которыми люди хотят жить в этих городах и жить хорошо.

Закон предоставил населению право самим решить судьбу города и обустроить свою жизнь в городе по тем критериям качества, которых они могут достичь сами.

Понятие "развитие" в отношении поселения вызывает много дискуссий, особенно в последнее время. Дискуссии осложняются еще и тем, что стороны, обсуждающие тему развития, наполняют этот термин разным содержанием.

Существо расхождений по этому вопросу (если очистить их от терминологической путаницы) сводится к выражению своего отношения к трем принципиальным вопросам.

Вопрос первый связан с принципиальным отношением к пониманию этого термина.

Словарь С. И. Ожегова наряду с другими дает два относительно противоположных толкования термина "развитие". В первом случае развитие - это процесс доведения "до определенной степени духовной, умственной зрелости, сознательности культурности до определенной степени силы, мощности, совершенства". Во втором случае под термином "развитие" понимается "процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему". И первое, и второе значения определяют некоторый процесс изменений, однако в первом случае в большей степени предполагается наличие проявления чей-либо воли (воли субъекта), во втором случае процесс развивается закономерно (независимо от чьей-либо воли).

По этим вопросам, как практикующие мэры, так и теоретики высказывают часто ровно противоположные взгляды. Одни утверждают, что вопрос о развитии города как целостного социально-экономического образования вообще и ставить не надо. По мнению сторонников такого подхода, муниципальное образование и так само найдет свой путь - ему не надо мешать. Надо только развивать инфраструктуру, решать возникающие проблемы, а остальное само собой разовьется и разовьется как раз то, что наиболее органично для данного города и региона.

Противники такого взгляда на развитие муниципального образования утверждают, что без постановки целей (даже в самом общем виде) развития не будет, а будет "топтание на месте", "залатывание дыр", "тушение пожаров" и т.д. Сторонники такого взгляда на развитие как на проявление определенной воли субъекта, считают, что для того, чтобы муниципальное образование развивалось, необходимо в обязательном порядке определить цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов и экономически обоснованы. Критерием выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально возможный социальный эффект, т.е. необходимость наилучшим образом удовлетворить социальные потребности населения города по возможно более высоким социальным нормативам и стандартам. Сторонники этого подхода (будем называть его целевым) аргументируют это тем, что только целенаправленное движение наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами и достичь минимальных затрат при максимальном положительном эффекте.