Селективная поддержка регионального развития

Государственная поддержка  через внебюджетные фонды. Для решения социальных проблем регионов созданы многочисленные федеральные и субфедеральные внебюджетные фонды. Именно социальные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования и занятости) выполняют функцию главного финансового демпфера социальных последствий реформ в регионах. Одной из основных проблем функционирования внебюджетных фондов является их неравномерное распределение по территории страны, поскольку средства, как правило, концентрируются в наиболее благополучных регионах, а их острый недостаток наблюдается в проблемных регионах. Механизмы межрегиональных перераспределений средств внебюджетных фондов пока не отлажены, что ограничивает возможности их использования как средства активной региональной политики

Прецедентные виды государственной поддержки регионов осуществляются путем принятия специальных территориально-ориентированных президентских и правительственных решений, устанавливающих на территории отдельных субъектов России условий хозяйствования и режимов регулирования экономических отношений, отличающихся от общенормативных и действующих в масштабах всей страны. Они касаются «комплексной поддержки социально-экономического развития» отдельных субъектов РФ и принимаются независимо от принятых раннее мер государственной поддержки. Объектами прецедентной селективной поддержки в разное время выступали: депрессивные районы (Тува, Алтай, Ингушетия, Калмыкия); районы, где государственное стимулирование было нацелено на превращение их в зоны устойчивого развития (Волгоградская, Саратовская области и др.); структурная перестройка в районах с тяжелыми природно-климатическими условиями и малоосвоенных (Республика Саха (Якутия), Коми, Приморский и Хабаровский края), имеющих особое приграничное положение (Калининградская область и т.д.).

Государственная поддержка предусматривает  дополнительное выделение из федерального бюджета целевых капитальных вложений на приоритетные объекты, предоставление региональных экспортных пошлин, кредитных ресурсов, различных льгот по экспортным и импортным операциям. Масштабы селективной поддержки весьма значительны. Если бы они проходили по обычным банковским каналам, то потребовали бы серьезных обоснование определения гарантий возврата, платы за кредит и т.д. Наслаиваясь и противореча друг другу, такие постановления иногда достигают точечного результата, но принимаются субъективно, лишают механизмы государственной поддержки ясных критериев, четкости и прозрачности.

Размеры помощи, которые  должны быть оказаны региону, выбранному в качестве объекта селективной поддержки, зависят в первую очередь от масштаба решаемых в регионе проблем. Например, размер предоставляемых региону субсидий на увеличение занятости в регионе должен быть связан с величиной избыточной предложения труда в регионе, соответственно величины субсидий должны дифференцироваться по регионам в зависимости от существующего в регионах избыточного предложения.

Проблема выбора приоритетных секторов, на стимулирование развития которых  должна быть нацелена региональная политика в ареалах помощи, также не имеет однозначного решения.

Существует два подхода к  определению приоритетных отраслей:

• первый можно назвать точечным, он основывается на теории полюсов роста и состоит в определении и поддержке ключевых или пропульсивных отраслей, которые должны служить «локомотивами роста» для всего депрессивного региона;

• второй подход состоит в политике диверсификации регионального хозяйства, расширении и усложнении производственной структуры региона, он нацеливается не на отдельные точки роста, а на изменение всей производственно-пространственной структуры региона.

Выше мы определяли пропульсивные отрасли как отрасти, тесно связанные с развитием регионального комплекса, т.е. имеющие существенные прямые и обратные связи с другими отраслями, и за счет этого оказывающие мощное мультиплицирующее влияние на развитие региона.

Определение пропульсивных  отраслей является сложной задачей, для решения которой могут использоваться формальные методы, например, анализ тесноты межотраслевых связей на основе таблиц «затраты-выпуск» либо других методов структурного анализа. В общем случае выбор ключевых отраслей требует детального изучения сравнительных издержек производства на различных территориях депрессивного региона и в составе различных производственных комплексов.

Для выбора пропульсивных отраслей также необходима оценка внутренней и внешней экономии от масштаба. Пропульсивные отрасли должны обладать потенциалом роста и высокой восприимчивостью к инновациям, стимулировать распространение инноваций на другие отрасли полюса, а также относиться к числу основных экспортных отраслей региона, т.е. ориентироваться на внешний для региона спрос. Очевидно, что какие-то из указанных характеристик поддаются количественному измерению, часть же из них может быть оценена только экспертно.

Создание и развитие полюсов роста в регионе ведет  к тому, что стимулируется экономическая  активность только на определенных территориях, а не всего региона в целом, что может служить увеличению внутрирегиональной дифференциации и обострению диспаритета отдельных территорий депрессивного региона, по крайней мере, на какое-то время. Хотя межрегиональная дифференциация (различия экономических показателей депрессивного района в целом и других регионов страны) за счет стимулирования полюсов роста при этом могут сократиться, т.е. политика стимулирования полюсов роста фактически нацелена на уменьшение межрегионального неравенства, но служит увеличению внутрирегиональных различий. Несмотря на все эти проблемы, стратегия создания полюсов роста широко используется как средство для решения проблем депрессивных регионов.

Вторая стратегия выбора объектов селективной поддержки  на территории депрессивного региона состоит в диверсификации производственной структуры региона. В ее основе лежит идея, что территории с высокоспециализированным хозяйством, как правило, это моноспециализированные регионы, менее приспособлены к изменениям внешней среды и труднее адаптируются к долгосрочным структурным сдвигам.

В региональной теории специализация отдельных регионов рассматривается как основное условие эффективного пространственного распределения экономической деятельности, использования сравнительных преимуществ и получения на этой основе регионами выгоды от межрегиональной торговли. Поэтому для использования стратегии диверсификации в депрессивных регионах необходимо четко определить те выгоды, которые она может дать, и сопоставить их с возможными выгодами, которые регион получает от специализации.

При проведении таких  оценок основное внимание должно быть уделено учету динамических аспектов развития, т.е. оценке выгоды от специализации, получаемой регионом не только в данный момент, но и с позиции долгосрочного периода, а также оценке устойчивости региона по отношению к изменениям внешней среды, например, реакции региона (производства ВРП в регионе, доходов населения) на изменения внешнего спроса, поскольку отрасли специализации всегда ориентируются на внешний спрос.

Существует два источника  средств, направляемых на стимулирование развития отдельных регионов:

• внешние источники, способы привлечения которых в регион были отмечены выше в числе способов привлечения в регион внешних инвестиций и миграционных потоков, внешнего стимулирования регионального спроса;

• внутренние источники, связанные с активизацией внутреннего потенциала проблемных регионов, включая природные ресурсы региона, накопленный экономический капитал, имеющийся в регионе «человеческий капитал».

Одним из основных способов привлечения в регион внешних ресурсов развития является селективная поддержка, осуществляемая путем перераспределения финансовых ресурсов, которая производится одновременно по нескольким прямым и косвенным каналам. К прямым видам государственной поддержки относятся: трансферты из федерального бюджета, предоставление некоторым регионам согласно региональным программам налоговых и иных льгот. Косвенными видами государственной поддержки являются поступления федеральных финансовых средств на социально-экономическое развитие территорий по каналам поддержки отдельных отраслей.

Ориентация на эндогенное экономическое развитие, т.е. преимущественно на внутренние источники развития, не означает автаркичного развития, основанного на самообеспечении, наоборот, она предполагает стимулирование государством тех сфер и видов деятельности в регионе, которые могут вызвать усиление позиций региона на внешних рынках.

Выбор методов стимулирования внутрирегиональных источников развития зависит от особенностей предшествующего социально-экономического развития, к числу широко используемых общих мер экономической политики можно отнести:

• прямое государственное регулирование;
• стимулирование развития сектора услуг;
• развитие малого и среднего предпринимательства;
• создание специальных зон.

Методы прямого  государственного регулирования базируются на государственной собственности, которая может использоваться для создания в регионе благоприятных условий хозяйственной деятельности. Одной из форм использования государственной собственности является создание государственных инвестиционных компаний, которые используются для привлечения в проблемные регионы новых инвесторов.

Другой задачей, решаемой при помощи государственных инвестиционных компаний, является стимулирование развития государственного и муниципального секторов региона, которое может дать толчок развитию других секторов регионального хозяйства. Региональные инвестиционные компании могут выполнять функции регионального банка развитии, стимулируя создание, реконструкцию и расширение частных фирм, содействуя созданию новых государственных компаний, тем самым, проводя в регионе целенаправленную экономическую политику.

Выше мы рассматривали  проблемы выбора секторов, стимулирование которых целесообразно в проблемных регионах. В общем случае к таким секторам в отдельных регионах может быть отнесен и сервисный сектор. Сервисный сектор имеет важные особенности с точки зрении стимулирования развития региона. Услуги, предоставляемые сервисным сектором, немобильны, они полностью ориентированы на локальный рынок, поэтому их развитие служит фактором формирования регионального спроса, а также условием обеспечения занятости населения. Данный сектор имеет низкую капиталоемкость и небольшие сроки окупаемости инвестиций, поэтому государственная поддержка, оказываемая сервисным секторам, может дать быстрые результаты в виде роста доходов в регионе.

Стимулирование  развития малого и среднего бизнеса рассматривается как один из эффективных методов национальной и региональной политики. Эффективность его обусловлена тем, что малые предприятии способны в относительно короткие сроки создать в регионе рабочие места для рабочей силы разной квалификации; они играют важную роль в инновационной сфере, быстро адаптируясь к производству новых продуктов и новых технологий; их создание не требует реализации крупных инвестиционных проектов. Благодаря этим характеристикам малое и среднее предпринимательство рассматриваются как метод стимулирования экономической активности и поддерживаются государственными и региональными властями. Формы такой поддержки включают: выделение займов и льготное финансирование, оказание помощи в организации и обучении малому бизнесу, стимулировании инвестиций, льготном налогообложении и пр.

Создание специальных  зон связано с введением на определенных территориях, в том числе и депрессивных регионах, особого режима хозяйствования.

Таблица 1 - Сравнение политики выравнивания уровней развития регионов и политики поляризованного развития регионов

2 Зарубежный опыт селективной поддержки регионов

В процессе западноевропейской интеграции неуклонно возрастает роль региональной политики. К концу 80-х гг. она приобрела самостоятельное значение. На повестку дня поставлен вопрос о создании принципиально нового образования - "Европы регионов", последовательно продвигающегося к федеративному типу надгосударственного устройства.

Создание Европейского Союза (ЕС) положило начало проведению единой региональной политики, целью которой является объединение национальных хозяйств и обеспечение их гармоничного развития при сокращении разрыва (в уровнях развития) между отдельными территориями. Еще в конце 60-х гг. началась разработка долгосрочной концепции региональной политики. В этих целях были учреждены Комитет по региональной политике и специальный Европейский фонд регионального развития (ЕФРР). Вопрос об их создании был решен на Парижской встрече глав государств и правительств "шестерки" в 1972 г. (Германия, Франция, Италия, Бельгия, Люксембург, Нидерланды).

Вплоть до конца 80-х  гг. реализовывались четыре вида комплексных  региональных программ. Межгосударственные программы ставили своей целью  согласование региональной политики и важнейших направлений отраслевой деятельности ЕС. В 1987 г. было начато финансирование первых двух таких программ: "Стар" - создание систем коммуникаций в депрессивных районах, "Валорем" - освоение энергетического потенциала этих районов. С 1988 г. началась реализация программ "Ренавель" и "Резидер", которые были ориентированы на подъем регионов с традиционным судостроением и структурную переориентацию регионов с развитой черной металлургией. Интегрированные программы ЕС с самого начала финансировались также из средств Европейского социального фонда (ЕСФ), Европейского фонда ориентации и защиты сельского хозяйства (ФЕОГА) и Европейского инвестиционного банка (ЕИБ).

Созданная Генеральная  дирекция по региональной политике основным критерием одобрения национальных проектов и программ считает вклад государства в рост занятости населения.

Широкомасштабная реформа  финансирования региональной политики и всей структурной политики ЕС была одобрена на сессии Евросовета в июле 1988 г. и проводится с 1989 г. По существу региональная деятельность ЕС приобрела статус официального направления интеграционной экономической политики.