противоречие решения,
принятого на референдуме, Конституции РФ, федеральному
конституционному закону, федеральному закону,
закону субъекта Российской Федерации.
Если для реализации
решения референдума требуется издание
нормативного правового акта, то орган
местного самоуправления, в чью компетенцию
входит данный вопрос, обязан принять
такой акт в течение 15 дней со дня вступления
в силу решения референдума. Принятое
на местном референдуме решение и итоги
голосования подлежат официальному опубликованию
(обнародованию).25
Практика местных
референдумов за рубежом и в Российской
Федерации
- Местные референдумы за рубежом
Родиной референдумов принято считать
Швейцарию. На протяжении веков высшим
органом власти Швейцарской конфедерации
оставались народные собрания кантонов.
Несколько раз в год собирался выборный
парламент конфедерации, но решения его
депутатов не имели окончательного характера
— они принимались ad referendum, т.е. для сообщения
народным собраниям, и только после их
одобрения вступали в силу. И, наверное,
поэтому местный референдум в Швейцарии
используется очень часто.26
В XX веке сферы применения референдума
расширилась. Он используется для принятия
конституции и поправок к ним, одобрения
законопроектов, изменения формы правления,
получения предварительного согласия
избирательного корпуса при принятии
важных международных и внутригосударственных
решений, а в ряде стран (Швейцария, США)
- для решения местных вопросов.
Необходимо отметить, что референдум
не является повсеместным и обязательным
институтом. Референдум не применяется
в тех англосаксонских странах, где всегда
господствовала идея верховенства парламента,
хотя в самой Великобритании в последние
десятилетия он в единичных случаях проводился.
Очень редко использовался референдум
в Бельгии. Не используется референдум
и во многих азиатских странах.
Таким образом, референдум, как форма
непосредственной демократии, явление
далеко не новое. В мировой политической
и государственно-правовой теории и практике
референдум трактуется не всегда одинаково.
Он нередко отождествляется с опросом
и плебисцитом (от лат. plebiscitum - решение
народа), однако, рассматривается как утверждение
того или иного государственного решения
путем народного голосования, придающего
ему окончательный и обязательный характер. 27
В некоторых странах Конституция не предусматривает
институт местного референдума или референдума
вообще. Так например в Индии ни на
общегосударственном, ни на местном уровне
референдуме не проводились, им препятствует,
в частности, высокий уровень неграмотности
взрослого населения. А в таких странах
как Дания, Исландия, Аргентина,
и ряде других референдум на местном уровне
не предусматривается в Конституциях
стран.28
Во всех странах принцип назначения и
проведения референдума примерно одинаковый,
только устанавливаются определенные
условия, порядок проведения всех необходимых
процедур референдума.
Местные референдумы проводятся
обычно по инициативе местных представительных
органов или группы избирателей (например,
в Белоруссии — 10 % избирателей данной
территории).
На референдум, как правило,
выносится вопрос (реже - несколько вопросов),
предполагающий положительный («да») или
отрицательный («нет») ответ избирателя.
Возможен и иной вариант, когда голосующему
предлагается выбор из нескольких возможных
решений (такой способ практикуется, в
частности, в Швейцарии). В этом случае
избиратель сможет выбрать одно из решений
или дать положительный ответ на несколько
вариантов, решение же будет определяться
большинством голосов: им считается вариант,
набравший наибольшее число положительных
ответов. Все остальные варианты, даже
если они соберут значительное число голосов,
считаются отвергнутыми.
Вопрос, выносимый на референдум,
или совокупность предлагаемых вариантов
называется формулой референдума. Законодательство
устанавливает пределы допустимого использования
института референдума. На голосование
избирателей не могут выноситься вопросы
чрезвычайного или безотлагательного
характера, требующие специальных знаний,
а также такие, ответ на которые известен
заранее (например, о снижении налогов,
повышении заработной платы и т.д.). Не
могут выноситься на референдум вопросы
бюджета, амнистии, кадровые вопросы и
другие. Также, нужно отметить, что вопрос
(или ряд вопросов) вынесенный на референдум
должен быть четко сформулирован, не должен
содержать двоякого значения, так как
у населения могут возникнуть проблемы
при голосовании, следовательно, решение,
принятое на референдуме может иметь неудовлетворительный
характер.
Референдум не может проводиться
в условиях чрезвычайного, военного, осадного
положения, не может проводиться дважды
по одному и тому же вопросу или может
быть проведен второй раз по этому вопросу
только через определенный промежуток
времени (например, в Испании через 3 года).
Таким образом, законодательство вводит
четкие ограничения для проведения референдума.
Все это связано со значимостью принятого
на референдуме решения, а также последствий,
которые может нести это решение.
Организация референдума аналогична
организации выборов, но в данном случае
избиратель голосует не за какую-либо
кандидатуру или список кандидатов, а
за предложение, содержащее проект решения
какого-либо вопроса. Как и на выборах,
бесплатно предоставляется эфирное время
и место в периодических изданиях политическим
группировкам, выступающим за или против
предлагаемого решения (время и место
в изданиях предоставляется всем поровну
или, как в Испании, пропорционально численности
парламентских фракций).29
Голосование осуществляется
только с помощью официальных бюллетеней,
изготовленных уполномоченными на то
государственными органами. Прибегают
также к избирательным машинам, специальным
ЭВМ. Если по закону голосование на выборах
является обязательным, то оно обязательно
и для референдума. Санкции аналогичны,
вследствие того, что законодательство
о выборах и референдумах тесно связаны,
исходят, как правило, из одних принципиальных
положений.
Определение итогов референдума является
очень важной процедурой. Как правило,
референдум признается состоявшимся,
если в нем приняло участие большинство
зарегистрированных избирателей, а решение
считается принятым, если большинство
из них (50% плюс один голос) положительно
ответили на предлагаемый вопрос. Иногда,
однако, для принятия решения необходимо
2/3 или даже 3/4 голосов с положительными
ответами. В некоторых случаях для того,
чтобы решение считалось принятым, устанавливается
не процент явки избирателей, а процент
позитивных ответов
Явно прослеживается тенденция и к увеличению
количества местных референдумов. В немецкой
Баварии за девять лет действия права
на референдум было проведено около 500
местных голосований. А в США за последние
100 лет количество проведенных местных
референдумов достигло рекордной отметки
в 10 000.
Кстати, львиная доля референдумов,
проходящих в западных демократиях, связана
с вопросами обустройства городской жизни.
Так, в 2002 году жители американского городка
Кей-Вэст (штат Флорида) вынесли на референдум
вопрос о создании независимой коллегии
горожан для контроля за деятельностью
мэрии.
Главный вопрос, волнующий жителей
западных городов, - экология. К примеру,
30 июня 2001 года в итальянском Милане прошел
референдум по сокращению количества
автомобилей в центре города. А 18 мая 2003
года уже швейцарцы голосовали за запрещение
автодвижения в столицах кантонов в одно
воскресенье в квартал.
В ноябре 2001 года жители Сан-Франциско
в ходе референдума единогласно высказались
за необходимость горсовета запрашивать
согласие горожан на любое крупное строительство
в зоне залива30.
Впервые в Европе 25 октября 2005г. в швейцарском
городе Бюлах городские власти приучают
жителей к новейшим технологиям. Впервые
в Швейцарии там прошел SMS - референдум,
на котором решился вопрос об ограничении
скорости передвижения автомобилей в
черте города. После такой генеральной
репетиции федеральные власти решат, стоит
ли распространять систему SMS-голосования
на всю страну.31
Каждый участник референдума
заранее получил по почте свой уникальный
идентификационный номер. Перед выполнением
своего избирательного долга швейцарцы
должны были ввести свой персональный
код и дату рождения. Все эти меры принимаются
для того, чтобы избежать повторного голосования.
Также согласно правилам голосования
голоса могут подаваться через Интернет
и с помощью мобильного телефона. Из
3919 граждан, принявших участие в голосовании,
455 проголосовали с помощью SMS, а 1006 через
Интернет. Согласно оценкам, голосование
прошло без особых проблем.
- Опыт местных референдумов в Российской Федерации
В настоящее время помимо общероссийских
референдумов практикуется проведение
референдумов в субъектах Российской
Федерации и муниципальных образованиях.
Одним из решений, которое в обязательном
порядке должно быть принято посредством
местного референдума, является согласие
местного населения на изменение границ
либо территориальной принадлежности
той местности, где участники референдума
проживают. Это обусловлено положением
части 2 статьи 131 Конституции РФ, которое
гласит: «Изменение границ территорий,
в которых осуществляется местное самоуправление,
допускается с учетом мнения населения
соответствующих территорий». Эта норма
является новацией в отечественном праве,
так как по Конституции 1978 года только
изменение границ субъектов Федерации
требовало их согласия. Пересмотр границ
местного самоуправления допускался по
одностороннему решению вышестоящих властей.32
Таким образом решался вопрос
о передаче Сокольского района из состава
Ивановской области в состав Нижегородской
области. Исходя из итогов местного референдума,
учитывая решения органов государственной
власти Ивановской и Нижегородской областей,
Совет Федерации 3 февраля 1994 года на основании
пункта «а» части 1 статьи 102 Конституции
РФ утвердил изменение границы между Ивановской
и Нижегородской областями в соответствии
с согласованными между ними картой и
описанием новой линии границы. В Тульской
области прошел местный референдум по поводу отделения Новомосковска
от Новомосковского района, который состоялся
20 февраля 2005г. в муниципальном образовании.
Явка избирателей составила около 56 процентов
в среднем по городу и району. Новомосковцы
подавляющим большинством голосов (около
90 процентов) высказались за отделение
города от района. Значительная часть
селян, напротив, проголосовала против
обособления районного центра - около
70 процентов. Поскольку мнение жителей
города и села в таких случаях рассматривается
отдельно, возражения жителей поселков,
сел и деревень Новомосковского района
относительно отделения города дают основания
депутатам Тульской областной Думы отказать
горожанам в их претензиях преобразовать
Новомосковск в городской округ. Но местный
референдум не имеет юридической силы,
поскольку ст. 24 Федерального Закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» №131-ФЗ от 06 октября 2003 года, дающая муниципалитетам право
на их проведение, вступит в силу только
1 января 2006 года.33
Известна практика проведения местных
референдумов Кемеровской области, а именно:
в городах Мариинске и Топках.
31 марта
2002г. в Кемеровской области состоялось
два районных референдума. Вопросы
были такими: объединяться ли
городам Мариинску и Топкам
с одноименными районами?
31 марта народонаселение городов
и районов дружно (явка свыше
60 процентов) и однозначно (более 80 процентов)
высказалось за объединение.
По данным Избирательной комиссии Кемеровской
области референдумы признаны состоявшимся,
большинство жителей этих территорий
высказались "За" объединение. Наибольшую
активность при голосовании проявили
жители Мариинского и Топкинского
районов, где приняло участие соответственно
88,5% и 83,3% избирателей. В городе Мариинске
явка составила - 62,48%, в городе Топки - 57,99%.
"За" объединение Мариинска и Мариинского
района в единое территориальное образование
проголосовало соответственно 81,33% горожан
и 94,25% селян. "За" объединение г. Топки
и Топкинского района в единое муниципальное
образование высказались 85,66% городских
и 94,91% сельских избирателей. Кроме того,
прошло голосование по вопросу принятия
Уставов новых территориальных образований.
Так, "За" Устав объединенной территории
"Город Мариинск и Мариинский район"
проголосовало 81,14% горожан и 94,12% селян.
Устав объединенной территории "Город
Топки и Топкинский район" одобрили
81,14% городских и 94,12% сельских избирателей.
Другим не менее важным решением,
выносимым на местный референдум, может
быть мнение жителей муниципального образования
по поводу размещения и сооружения ядерных
установок, радиационных источников и
пунктов хранения. Подобный референдум
состоялся в декабре 1996 года на территории
Костромской области. В соответствии с
требованиями областного Закона «О референдумах
в Костромской области» был проведен референдум
по вопросу о размещении и строительстве
атомной станции в области.
Одним из основных «минусов» проведения
референдумов – это низкая явка населения
на референдумы. Так, например, 22 мая 2005
г. прошел референдум в городе Светлый
Калининградской области. На референдуме
избирателям предстояло ответить на следующие
вопросы:
- Согласны ли вы со строительством
терминала по перевалке
нефтепродуктов по ул. Кржижановского,
4 в черте города Светлый?
- Согласны ли вы с реконструкцией
и строительством бункеровочной
базы под бункеровку судов
топливом и перевалку нефти
на танкеры по ул. Рыбацкой, 1 в
черте города Светлый?
Референдум признан несостоявшимся,
так как 50 процентный явочный барьер не
был преодолен. Явка избирателей на участки
голосования составила 48,5%. Для того, чтобы
результаты референдума были признаны,
не хватило 1,5%.34