Основные аспекты конституционно-правового регулирования местного самоуправления в РФ

Основополагающим актом является закон от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором определяется роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; закрепляются правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления; устанавливаются государственные гарантии его осуществления; общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе нет конкретного перечня этих принципов, однако анализ его положений позволяет сформулировать следующие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации:

-самостоятельное решение населением вопросов местного значения;                                                                                                       -организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной;                                                          -материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления;                                                                              -территориальная организация;                                                                  -многообразие форм осуществления местного самоуправления;                                                         -выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления;                                                                                     -законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

-ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;                                                                       -гарантии местного самоуправления;                                                                 -соблюдение прав и свобод человека и гражданина;                                    -гласность деятельности местного самоуправления;                                                   -учет интересов населения;                                                                                 -использование исторических и иных местных традиций и обычаев.

Каждый из названных принципов имеет самостоятельное значение и в то же время находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими принципами, которые в своей совокупности образуют целостную систему принципов, т.е. основополагающих идей, исходных начал, в соответствии с которыми строятся организация и функционирование местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть в нашей стране.

С принципами тесно связаны задачи и функции местного самоуправления.

Среди задач, стоящих перед местным самоуправлением, можно выделить следующие:

-укрепление основ конституционного строя;                                                 -обеспечение реализации права граждан Российской Федерации на местное самоуправление;                                                                                   -создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения;                                       -проведение необходимых мер по социальной защите населения;                                          -подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов.

Исходя из задач строятся функции местного самоуправления, под которыми понимаются основные направления муниципальной деятельности. В их числе:

-обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;                                                                                           -управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами;

-обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;                                                                                            -обеспечение жизненно важных потребностей населения;                      -охрана общественного порядка;                                                                        -защита прав и законных интересов местного самоуправления[16].

Правовое выражение функций местного самоуправления осуществляется в предметах его ведения, которые включают в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. Речь идет о следующих основных направлениях муниципальной деятельности:

- правовое обеспечение местного самоуправления;                                       -финансово-экономическое обеспечение;                                                         - социальное развитие;                                                                                    -землепользование и использование других природных ресурсов;                         -социально-бытовое обслуживание населения;                                                -территориальное развитие;                                                                                      -обеспечение общественного порядка.

2. Основные аспекты  конституционно-правового регулирования  местного самоуправления в РФ

2.1. Конституционные  основы местного самоуправления

В главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130-133) специальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в 2003 г. был принят основополагающий по данному вопросу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем прежде всего дается характеристика муниципального образования как территориальной единицы, в рамках которой реализуются права граждан на местное самоуправление. Само местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Очень важное значение имеет и то, что закон дает как общее, принципиальное, так и весьма конкретное представление о том, что такое «вопросы местного значения». В общем плане — это «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации». В более конкретном плане — это три десятка вопросов, характеризующих различные направления деятельности местного самоуправления и его органов, среди которых: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов; решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение территории; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности и др.

Говоря обобщенно, конституционный статус местного самоуправления в РФ сводится к следующим основным положениям: а) местное самоуправление – одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12); б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130); в) местное самоуправление обеспечивает децентрализацию власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130); г) местное самоуправление — один из важнейших путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в управлении страной, благодаря которому они получают возможность самостоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных интересах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.); д) местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где вопросы местного значения возможно решать наиболее эффективно (ст. 131); е) местное самоуправление может осуществляться как в формах непосредственной демократии (референдум, выборы и др.), так и в формах представительной демократии (выборные и иные органы местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130); ж) местное самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и самодеятельности местного населения, не входят в систему органов государственной власти, хотя и являются специфической формой осуществления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12); з) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом реализация этих полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); к) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131); л) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133).

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 г., является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Именно с этого закона, хотя он был далеко не совершенен, началась новая история местного самоуправления в России. Нынешняя редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти.

Новый закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении[17].

Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации местного самоуправления; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др. Некоторые субъекты РФ, хотя и не в полной мере, реализовали эти полномочия. Однако в большинстве регионов органы государственной власти какое-то время вели себя пассивно. В нормативной базе местного самоуправления продолжали существовать серьезные пробелы.

Это и послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании корневой системы публичной власти. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их «федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную». Конечно, это не означает, что Закон разрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы заново выстраивает все отношения в данной области. На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.

Таким образом, с принятием нового федерального закона существенно изменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, - система всех правовых актов о местном самоуправлении. Эти изменения отнюдь не самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой.