Основные аспекты конституционно-правового регулирования местного самоуправления в РФ

 

 

2.2. Место и  роль местного самоуправления  в государственно-правовой структуре: основы взаимосвязи и взаимодействия

Как уже было сказано ранее основу концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления составляет ст.12 Конституции, в соответствии с которой местное самоуправление исключено из системы государственной власти.

Какими причинами объяснить появление конституционной нормы о невключении органов местного самоуправления в систему государственной власти? Одна из причин состоит в стремлении законодателя заложить в Конституции РФ 1993 г. качественно новые принципы российской государственности, создать предпосылки и условия возрождения традиционной для дореволюционной России демократии малых территорий, без которой, по словам активного поборника самоуправления А. И. Солженицына, «не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданская свобода» теряет смысл»[18]. Ряд авторов тесно связывают концепцию негосударственной природы местного самоуправления, утвердившуюся в российской Конституции, с желанием преодолевать излишнее огосударствление местной власти. Как пишут А. Широков и С. Юркова, введение в Конституцию ст. 12 вызвано стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников[19]. В свое время ст. 12 получила и теоретическую подпитку. В 1992 г. Б. Н. Топорнин писал: «Местное самоуправление не составляет и по своей природе не может составлять компонент государственной организации. Без преувеличения будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается там, где начинается местное самоуправление. Попытки ставить знак равенства между самоуправлением и государственной властью, частые в далеком прошлом, не дали сколько-нибудь ощутимого результата, прежде всего, вследствие концептуальной уязвимости»[20].

Однако есть еще одно обстоятельство, объясняющее избранный в Конституции РФ подход. Отделение местных органов от государства связывается со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот и тягот населения. Заместитель министра РФ по делам национальностей и федеративным отношениям А. Г. Воронин отмечал, что «верх властной вертикали начинает сбрасывать свои функции, требующие определенных затрат, только тогда, когда он не в состоянии с ними справиться»[21].

Следует дополнить, что необходимость в самостоятельности местного самоуправления связана с многообразием сложившихся в России форм собственности. В данном случае подразумевается обособление муниципальной собственности от общегосударственной.

Реализация конституционной нормы о самостоятельности местных органов власти наталкивается на серьезное противодействие, которое имеет политические, финансово-экономические и теоретические корни.

Некоторые авторы, стремясь непредвзято оценить общую картину государственного устройства России, полагают, что она стройна и логична: в соответствии с Конституцией РФ народ, являющийся единственным источником власти, реализует ее непосредственно и через систему соответствующих органов, разделенных на три уровня – федеральный, региональный и местный, каждый из которых решает свои задачи, обладая для этого своими полномочиями. Тем не менее и эти авторы замечают, что без формулировки ст. 12 в Конституции РФ, видимо, можно было бы и обойтись. Справедливо предлагается в ст. 12 закрепить лишь функциональную самостоятельность местного самоуправления в пределах обозначенной законом компетенции, а не организационную обособленность его органов.

Статью 12 Конституции РФ нередко трактуют как основу опаснейшей центробежной тенденции. Осуществление этого конституционного установления, по мнению его противников, ведет к искажению принципов единства государственной власти, так как от нее искусственно отграничивается низовой ее уровень. Сторонники данной точки зрения рассматривают местное самоуправление преимущественно в форме организации государственного аппарата на местном уровне. При этом органы местного самоуправления находятся в единой системе государственно-властных учреждений, в той или иной мере им подотчетны и подконтрольны, хотя местная власть остается в определенной степени самостоятельной и ответственной. Разрыв между государственной властью и местным самоуправлением преодолевается отрицанием общественной природы последнего.

Вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти является одним из кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права.

По мнению С. А. Авакьяна, есть как минимум три канала их взаимодействия: во-первых, вышестоящие органы помогали и будут помогать в хозяйственно-финансовом отношении местному самоуправлению; во-вторых, они должны выступать в качестве надзорной инстанции, «оберегающей» местное самоуправление от принятия незаконных, а то и неправильных, необоснованных решений, не позволяющей забывать о государственном интересе; в-третьих, вышестоящие органы призваны быть инстанцией, помогающей, в том числе методически, местному самоуправлению, обобщающей и распространяющей их положительный опыт. И в конце концов, должна же быть в субъекте РФ инстанция, которая координировала, изучала бы и обобщала тенденции развития местного самоуправления, в свою очередь испытывая его влияние по известному прежде принципу обратной связи[22].

Различные аспекты взаимодействия государственных и самоуправленческих структур активно исследуются в специальных работах, посвященных экономическому и финансовому взаимодействию субъектов РФ и местного самоуправления[23]. Не вдаваясь в анализ и оценку таких работ, необходимо обратить внимание на содержащиеся в них основополагающие положения, позволяющие раскрыть конкретные (экономические, финансовые) аспекты такого взаимодействия. Справедливо указывается, что необходим переход к методам «сетевого», координационного управления, в структурах которого традиционное администрирование - «управление по вертикали» заменяется равноправным - «горизонтальным сотрудничеством всех участников территориального развития - корпораций, трудовых коллективов, банков, профсоюзных, кооперативных и исследовательских организаций, различных групп населения и т. д. При этом представительные и исполнительные органы власти выступают в качестве организаторов такого взаимодействия. Создание эффективной вертикали исполнительной власти требует перехода от нынешней олигархически-клановой организации российского рынка к более демократической, основанной на пространственном рассредоточении капитала и собственности.

Местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом общественного развития, оказывает влияние на государство и его структуры, взаимодействует с ним. Это взаимодействие выражается в следующих положениях:

-обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм;

-обязанность рассмотрения органами государственной власти и государственными должностными лицами обращений органов и должностных лиц местного самоуправления;

-обладание представительных органов местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

-право местного самоуправления предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц;

-участие местного самоуправления в избирательном процессе при подготовке и проведении выборов органов государственной власти и референдума Российской Федерации и ее субъектов;

-осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Заключение

На основании проведенного исследования, можно сделать следующие выводы.

Местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.

На основе анализа существующих в политико-правовой мысли и используемых ныне в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления предлагается видение сущности местного самоуправления, в основе которого лежит государственно-общественная концепция и которое проявляет себя как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, что позволило определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества.

К основным принципам местного самоуправления относятся: самостоятельное решение населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления и его органов от системы органов государственной; материальная и финансовая самостоятельность местного самоуправления; территориальная организация; многообразие форм осуществления местного самоуправления; выборность и периодическая сменяемость органов местного самоуправления; законность в организации и деятельности органов местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; гарантии местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гласность деятельности местного самоуправления; учет интересов населения; использование исторических и иных местных традиций и обычаев.

Основными задачами местного самоуправления являются: укрепление основ конституционного строя; обеспечение реализации права граждан Российской Федерации на местное самоуправление; создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения; проведение необходимых мер по социальной защите населения; подготовка и воспитание кадров для муниципальных органов.

Анализ состояния нормативного правового регулирования местного самоуправления показывает множество нерешенных проблемных вопросов. Дальнейшее совершенствование правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой – с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, регулирующей типологию, виды, уровни самоуправления. Принятие нового закона 2003 года стало очень важным шагом в плане совершенствования местного самоуправления РФ, однако насколько этот закон, не лишенный недостатков, окажется эффективным покажет время.

 

 

 

 

 

 

 

Список использованных источников

I. Нормативные  акты Российской Федерации

Конституция РФ (с изменениями от 9 сентября 1996 г., 10 февраля 1996 г., 9 июня 2001 г., 25 июля 2003 г., 25 марта 2004 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. №3. Ст.125; №7. Ст.676; 2003. №30. Ст.3051; 2004. №13. Ст.1110.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 19 июня, 12 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822; 2004. №25. Ст.2484; №33. Ст.3368.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. №35. Ст.3506; 1996. №17. Ст.1917; №49. Ст.5500; 1997. №12. Ст.1378; 2000. №32. Ст.3300; 2002. №12. Ст.1093; 2003. №28. Ст.2892; №50. Ст.4855.

II. Специальная  литература

Авакьян С. А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. М.: Норма, 1999.

Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М.: Юристъ, 2002.

Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. 2004. №1.

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2000.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы. Поиски. Решения. М.: Проспект, 1997.

Кирпичников В. А. О российской действительности и местном самоуправлении // Местное самоуправление: проблемы и решения. М.: Норма, 1996.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. М.: Спарк, 2001.

Кутафин О, Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997.

Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М.: Юрист, 2001.

Миннац: рука на пульсе // Муниципалитет. 1997. № 1.

Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Норма, 1995.

Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда. 1990. Сентябрь. Спец. выпуск.

Субъект РФ и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М.: Норма, 1999

Топорнин Б. Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М.: Юридическая литература, 1992.

Фабричный С. Ю. Правовое регулирование финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления. М.: Норма, 1999.

Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: Норма, 1994.

Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М.: Норма, 2000.

 

[1] Федеральный  закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г., 7 июля, 8 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 1995. №35. Ст.3506; 1996. №17. Ст.1917; №49. Ст.5500; 1997. №12. Ст.1378; 2000. №32. Ст.3300; 2002. №12. Ст.1093; 2003. №28. Ст.2892; №50. Ст.4855.

[2] Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» (с изменениями и дополнениями  от 19 июня, 12 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822; 2004. №25. Ст.2484; №33. Ст.3368.

[3] Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М.: Юристъ, 2002. С. 43.

[4] Кирпичников  В. А. О российской действительности  и местном самоуправлении // Местное  самоуправление: проблемы и решения. М.: Норма, 1996. С. 35.