Основные аспекты конституционно-правового регулирования местного самоуправления в РФ

В настоящее время идет поиск оптимальных вариантов самоуправления, определения его концепции. Разработка понятия «местное самоуправление» важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбора оптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии с которой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении и развивать практику. Полагаем, что разработка понятия может иметь успех при условии, если это понятие приносит положительные результаты на практике.

Определение понятия «местное самоуправление» все чаще стало включаться в конституции и законодательные акты о местном самоуправлении.

Для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется.

1. Местное самоуправление  является одной из основ конституционного  строя, поскольку оно закрепляется  в гл. 1 Конституции РФ, которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.

2. Право граждан  Российской Федерации на осуществление  местного самоуправления, установленное  Конституцией РФ, конкретизируется  в Федеральном законе «Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации». Речь идет не об  индивидуальном праве, а об общем  коллективном праве граждан, праве  местного сообщества на местное  самоуправление. Поэтому Закон устанавливает  пределы его осуществления –  городские, сельские поселения и  другие муниципальные образования; определяет формы реализации  этого права – прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного  самоуправления.

3. Под местным  самоуправлением понимается также  самостоятельная деятельность населения  по решению вопросов местного  значения. Именно такое понимание  зафиксировано в Конституции  РФ, ст. 130 которой устанавливает, что  местное самоуправление в Российской  Федерации обеспечивает самостоятельное  решение населением вопросов  местного значения. Конституция  не определяет конкретный перечень  этих вопросов, а называет некоторые  из них. Так, согласно ст. 132 органы  местного самоуправления самостоятельно  управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют  местный бюджет, устанавливают местные  налоги и сборы, осуществляют  охрану общественного порядка, решают  иные вопросы местного значения.

4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.

Следует отметить, что в юридической научной и учебной литературе нет единого подхода к определению понятия местного самоуправления[11]. Поэтому будем ориентироваться на понятие местного самоуправления, как оно зафиксировано в нормативных правовых актах. Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Одно из последних законодательно закрепленных определений местного самоуправления дается в законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который под местным самоуправлением понимает форму осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Указанные аспекты проявления местного самоуправления в той или иной степени, с большей или меньшей полнотой исследуются в работах российских ученых, поэтому, не претендуя на окончательное определение сущностной характеристики местного самоуправления, исходя из комплексной системной оценки изложенной позиции, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участие в решении задач государственного строительства и осуществляется в формах непосредственной и представительной демократии.

1.2. Теории местного  самоуправления

Дополнительные аргументы для сделанного выше вывода и понимания различных характеристик проявления сущности местного самоуправления дает анализ основных теорий (концепций) местного самоуправления, в их числе: общинная, хозяйственная, общественная, государственная, политическая. Рассмотрение многообразия теорий призвано сегодня помочь в уяснении сложной, многоаспектной сущности местного самоуправления. Политико-правовая мысль выработала ряд концепций, отражающих многоплановость и сложный характер этого социального института. Следует ли сегодня «делать акцент на том, что самоуправление должно развиваться только по какой-либо одной из теорий? Практика местного управления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий. Иначе говоря, в самоуправлении должно сочетаться и общественное, и государственное»[12].

В основе современных взглядов на местное самоуправление лежат многие теоретические положения, выдвинутые в трудах отечественных и зарубежных правоведов XIX-XX вв.[13]

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли А. Токвиль, Р. Гейст, Л. Штейн, Лабанд.

Теории о местном самоуправлении в России появляются в первой половине XIX в. на основе учений о взаимоотношениях личности и государства, местных и центральных органов. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, модным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII-XIX вв.

Российской науке известны такие имена, как А. И. Васильчиков, В. П. Безбородов, К. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин, М. И. Свешников, А. Д. Градовский, Г. С. Михайлов, Н. И. Лазаревский и др., которые использовали различные подходы к теориям о местном самоуправлении.

Н. И. Лазаревский считал, что существует четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; самоуправляющая единица как юридическое лицо; политические теории. Г. С. Михайлов доводит до нашего сведения наличие следующих теорий самоуправления: хозяйственная; общественная; государственная; политическая. В. И. Фадеев говорит о пяти теориях: теория свободной общины; общественная теория; государственная теория; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания[14].

Истоки этих теорий уходят в далекое прошлое общинного строя, средних веков и более позднего периода развития общества.

Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, опираясь на идеи естественного права, исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, не зависимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831 г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая «общинная» власть.

Общественная теория самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х гг. XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А. И. Васильчикова, В. Н. .Пешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

В рамках этой теории принято выделять два основных направления – политическое, связанное с именем Р. Гейста, и юридическое, которое связывается с Л. Штейном.

Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гейст полагал, что местное самоуправление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе, что должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно.

Сторонники юридического направления самостоятельность органов самоуправления видели в том, что они не являются непосредственными органами государства, а являются органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления. Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающий в правовые отношения с государством.

Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности – самостоятельное решение местных дел и осуществление на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.

Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояние жителей.

В нынешних условиях продолжают оставаться актуальными общественная и государственная теории, которые в различных вариациях используются российскими учеными при исследовании проблем местного самоуправления. Именно по ним развернулась наиболее острая дискуссия в 1993 г. в период подготовки Конституции РФ, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сторонникам общественной теории и норма ст. 12 Конституции РФ была сформулирована в том виде, в каком и действует сегодня.

Вместе с тем жесткое отделение одного вида власти от другого (государственной от муниципальной) не имеет реальной объективной основы, а связано с субъективными факторами – победой одной точки зрения над другой, за которыми стоят различные социально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях различные концептуальные подходы к общественному и государственному развитию России на этапе ее перехода к постиндустриальному информационному обществу. Эти концепции имеют свои истоки в либеральных, консервативных, социал-демократических, марксистских и других теориях, возникших в истории политико-правовой мысли нового и новейшего времени и получивших распространение в виде идей неолиберализма, неоконсерватизма, постсоциализма и т. д.

На основании проведенного анализа можно сделать вывод о необходимости корректировки существующего ныне конституционного положения о соотношении органов местного самоуправления и системы органов государственной власти и замене его следующим положением: местное самоуправление, являясь самостоятельным институтом гражданского общества, важнейшим элементом российской государственно-правовой структуры, собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве, реализует переданные ему государственные полномочия при их материальной и финансовой обеспеченности, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, используя при этом разнообразные формы его организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.

В литературе высказываются достаточно жесткие подходы к определению местного самоуправления. Например, И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов считают, что «было бы оптимальным укреплять позиции органов местного самоуправления – как составной части системы государственных органов в рамках внутригосударственной децентрализации»[15].

Представляется, что подобное однозначное огосударствление местного самоуправления явится шагом назад по сравнению с ныне достигнутым, правда, во многом противоречивым и до конца не решенным уровнем теоретического осмысления и практической реализации такого социального института, как местное самоуправление. Тем более опыт подобного огосударствления, и не только позитивный, но и негативный, мы имели в недавнем советском прошлом. Поэтому представляется необходимым обозначить более рациональные и более адекватно отражающие сложившиеся реалии подходы к определению места и роли местного самоуправления в общественной и государственной структуре и рассматривать его как государственно-общественное явление, поскольку оно несет на себе как определенные признаки государственных, так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления, как справедливо подчеркивает В. А. Лапин, делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства.

1.3. Принципы и  функции местного самоуправления

Для понимания местного самоуправления необходимо знать его основные принципы. Вопросы, связанные с установлением общих принципов организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 2, п. «н»). Поэтому на федеральном уровне регулируются только основные, принципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления; конкретное их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований.