Организация местного самоуправления в России: история и современность

Организация городского самоуправления была основана на тех же принципах, что и земское  самоуправление. Органами городского самоуправления являлись городская  дума и городская управа.

Земские и  городские органы самоуправления не были подчинены местной коронной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1. государственное управление;
2. земское самоуправление.

За период с 1864 по 1917 гг. в стране было проведено  три земские реформы (1864, 1890 и 1917 гг.).

В земстве  было увеличено значение сословного начала: усилена роль дворянства, крестьяне  лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов. Органы самоуправления попадала под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности свободной деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Попытки провести реформу местного самоуправления предприняло  после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе.

Были проведены  выборы в волостные уездные земства. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г.

 

В первые годы существования Советского государства  наблюдалось многообразие форм территориальных образований. Конституция РСФСР 1918 г. сохранила деление страны на губернии, уезды, волости; основными территориальными образованиями стали области. Высшими органами власти на местах в пределах каждой территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами - их исполнительные комитеты. Эта Конституция закрепила многоступенчатые выборы в Советы. Избирательное право было неравным: рабочим предоставлялись некоторые преимущества перед крестьянами, были лишены избирательного права частные торговцы, монахи и духовенство, бывшие служащие полиции, осужденные в судебном порядке. Фактически повсеместно голосование было открытым, а не тайным [8, 157].

Исполнительно-распорядительными  органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты, которые руководили всеми сторонами общественной жизни. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома, построенных по отраслевому принципу, кроме них также создавались различные органы вспомогательного характера - комиссии, комитеты, совещания и так далее. Действовал принцип «двойного» подчинения, то есть отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одновременно соответствующему наркомату в центре, а отдельные наркоматы и ведомства имели свои управленческие органы и учреждения на местах, независимые от местных Советов. К ним относились управления железных дорог, местные отделения народного (затем государственного) банка, система сберегательных касс и так далее.

Конституция СССР 1936 года преобразовала местные Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся. Съезды Советов были упразднены, Советы стали постоянно действующими органами власти. Все Советы избирались гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Исполкомы стали только лишь исполнительно-распорядительными органами [16, 117].

В 1957 г. было принято  постановление ЦК КПСС «Об улучшении  деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами». Права местных Советов расширялись в области планирования народного хозяйства, производстве и распределении продукции предприятий местной промышленности. Возросла роль областных Советов как высших звеньев системы местных органов власти.

Конституция СССР 1977 г. изменила название Советов на Советы народных депутатов. Все Советы составляли единую систему, которую возглавлял Верховный Совет СССР. Местные Советы являлись звеньями единой системы органов государственной власти. На них была возложена задача обеспечить экономическое и социальное развитие территорий. Местные Советы получили право рассматривать проекты планов предприятий и организаций вышестоящего подчинения, осуществлять контроль за соблюдением ими законодательства, координировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов и так далее. Конституцией была установлена обязательность применения актов местных Советов, было зафиксировано право профсоюзов, комсомола и других массовых общественных организаций участвовать в управлении государственными и общественными делами. Таким образом, курс на повышение роли местных Советов народных депутатов сочетался с определенным усилением роли общественных организаций в управлении социально-экономическими процессами и развитием самоуправления.

Однако на практике фактически верховенство в  Советах принадлежало не представительным, а исполнительным органам. Исполнительные комитеты созывали сессии Советов, организовывали их подготовку и проведение. Исполкомы были вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, они координировали деятельность постоянных комиссий. По существу аппарат как в советских, так и в партийных органах превалировал над выборными лицам в Советах.

Первые практические шаги реформирования государственного местного самоуправления, внедрения нового для современной России подхода как к местному самоуправлению стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим законом основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы  как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты.

Хотя изменения в  Конституции СССР, вносимые в соответствии с этим законом, и не меняли природы  местных Советов, однако этим законом  в Конституцию СССР включалось понятие местного самоуправления.

Конституционное закрепление  местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях _ федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов – районных, городских, поселковых, сельских, то они, согласно ч. 2 этой же ст. 85, входят в систему местного самоуправления.

 Однако местные  советы как органы местного  самоуправления мало сумели себя  проявить [16, 91].

Во-первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления.

Во-вторых, в силу большой  инерции по-прежнему стремились много  на себя брать исполнительные органы, тем самым сдерживая деятельность местного самоуправления.

В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и  укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, на что во многом был направлен Указ президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы ГКЧП.

И, наконец, местным Советам  не удалось стать действительно  реальным органом местного самоуправления, так как в соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов местного самоуправления в РФ» деятельность местных Советов была прекращена, а их функции переданы соответствующим администрациям.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения в России принципиально новых начал организации управления на местном уровне, существенно отличных от тех, что были свойственны советской организации власти. Однако попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не реформируя по сути прежнюю систему, не дала ожидаемых результатов. Местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в необходимой степени, в правовом отношении.

 

 

 

 

 

 

 

2.2. Правовой статус, проблемы и тенденции развития местного самоуправления в современной России

Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело  принятие Конституции 1993 года. Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления. Однако выбор конкретных правовых форм работы местного самоуправления после ее принятия еще предстояло сделать.

Важной вехой реформы 1990-х годов, помимо принятия Конституции РФ, стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения.

Данный закон, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу  субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти – территориальные, институциональные.

В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов  РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями. Вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления, который, как отмечают эксперты, начался в 1998 г. На фоне восстановления экономики, к началу 2000-х годов доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза. Местная власть оказывалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия [31].

Неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую.

Эти реформы привели  к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих  принципах местного самоуправления в Российской Федерации», с появлением которого впервые можно говорить о национальной модели местного самоуправления.

Ключевыми запланированными изменениями стали:

- переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления в стране;

- создание повсеместно  (кроме инфраструктурно самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений  (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

- четкое определение исчерпывающего перечня вопросов местного значения с соответствующим распределением доходных источников и расходных обязательств.

Единая для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами [27, 32]:

- принцип муниципальной автономии был отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения,  институты государственного контроля и «интервенций»;

- федеральный центр детально урегулировал компетенцию каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать;

- формально за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;

- принципы фискальной автономии также нашли свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;

- закон предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

Можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной  организации, установленной в Конституции  России конкретным законодательным  содержанием, основанным на использовании  континентального европейского опыта  местного самоуправления.

Однако здесь нужно  учесть два важнейших момента. Во-первых, европейский опыт формировался в  странах с гораздо меньшей  по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное  самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную «картину» местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе.