Организация местного самоуправления в России: история и современность

В заключение следует  отметить, что ни одна из описанных  теорий не действовала в чистом виде, поскольку всегда возникали различного рода  препятствия  при  их  осуществлении, да  и  сама  жизнь, из  которой они рождались, не стояла на месте, а изменялась под влиянием развивающихся общественных отношений и политических установок правящего режима.

1.2. Современные  трактовки  местного самоуправления

Понятие "самоуправление", недавно считавшееся в нашей  стране чисто академическим в смысле его оторванности от реальной жизни, за короткий срок приобрело характер общеупотребительного. Однако "самоуправление" во многом остается для нас новым понятием, и российская наука еще не в полной мере взялась за его осмысление.

В прямом смысле слова термин "самоуправление" означает "сам управляю собой, своими делами", что предполагает определенного рода автономность, независимость субъекта при решении своих внутренних проблем.

Единицы самоуправления делятся на два больших типа в  зависимости от того, какие организации составляют их основу [20, 11]. Если основа - коллективы, объединенные производственно-профессиональной деятельностью, одной политической программой, вероисповеданием или общими заботами и творческими устремлениями, речь идет о корпоративных единицах и системах самоуправления (например, профсоюзах). Если же "естественной" базой организации выступает территориальная общность людей, т.е. исторически сложившаяся и находящаяся в непрерывном развитии устойчивая совокупность людей, объединенных системой связей, отношений и взаимодействий, сформировавшихся в результате постоянного их проживания на одной хозяйственно освоенной территории, то такая единица самоуправления квалифицируется как территориальная (например, город, село). Эти две формы самоуправления тесно взаимосвязаны, но в то же время существенно отличаются друг от друга, как было показано выше.

Речь идет, прежде всего, о территориальной общности населения, где все члены сообщества прямо  или косвенно взаимодействуют друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-территориальных образованиях, формах расселения (городских или сельских поселениях и их системах), которые представляют собой определенную целостность с точки зрения жизнедеятельности, саморегулирования и управления. Именно в пределах территориальных общностей берут свое начало, связываются, координируются, переплетаются и нередко заканчиваются все бесконечные потребности человека. Поэтому важной особенностью местного самоуправления является реализация именно местных интересов, нужд, потребностей.

В настоящей работе термин "самоуправление" выступает синонимом местного самоуправления еще и потому, что хозяйственными и иными делами какой-либо общественно-территориальной единицы или территориальной общности ведают не центральные или региональные государственные властные структуры, а ее жители и органы, непосредственно избираемые ими и стоящие во главе каждой территориальной общности. Поэтому реально осуществлять местное самоуправление могут только те территориальные сообщества, которые имеют конституционно-правовой статус. Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, местное сообщество в принципе становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления.

Исторически сложилось так, что современное определение понятия "местное самоуправление", его основополагающие идеи в нашей стране нашли отражение только в 1990 г. в общесоюзном законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В законе СССР давалась следующая трактовка этого понятия: "Местное (территориальное) самоуправление... - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы" [23] .

В этом определении впервые  в советской литературе наиболее емко раскрыто содержание местного самоуправления, даны ориентиры в понимании сути самоуправления. Этот закон повлиял на содержание других одноименных законов, принятых в бывших республиках СССР. В Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.) в ст. 1 записано: "Местное (территориальное) самоуправление... - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР" [24] .

С образованием Российской Федерации, демонтажем системы Советов, принятием новой Конституции, переходом  страны на демократические формы  правления появилась настоятельная  необходимость в разработке новых  принципиальных подходов к самоуправлению.

Развернутое определение  местного самоуправления содержится в  Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации". Ст. 2 закона гласит: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций" [3].

Данное определение  базируется на нормах Конституции РФ, элементы формулировок которых использованы в настоящем определении: "В  Российской Федерации признается и  гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий действует самостоятельно" (ст. 12); местное самоуправление определяется как "самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью" (п. 1. ст. 130), местное самоуправление осуществляется "с учетом исторических и иных местных традиций" (п. 1 ст. 131) [1].

В новой версии Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2006 г. (в дальнейшем - Федеральный закон №131-ФЗ), говорится: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций" [4] .

Сопоставление приведенных  формулировок показывает, что в федеральном  законе 1995 г. акцент сделан на местное  самоуправление как на деятельность населения, а в федеральном законе 2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то, и другое. Вместе с тем, федеральный закон 2003 г. не только и не столько закон о самостоятельности органов местной власти, сколько о механизмах осуществления народовластия в России.

Общепризнанные установки  и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение  в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом 15 октября 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции. В нем дается следующее определение местного самоуправления: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" [2] .

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население (народ), а уже затем - органы местного самоуправления.

В странах Европы определения  местного самоуправления близки по своему содержанию.

В ФРГ местное самоуправление означает "выполнение территориальными органами делегированных им государственных  полномочий под собственную ответственность" [25,7]. В Финляндии под самоуправлением подразумевается "право коммун управлять своими делами с помощью муниципальных органов" [14, 53]. Во Франции децентрализация означает свободу для местных территориальных коллективов решать своими выборными органами и собственными средствами дела, рассматриваемые как имеющие местный характер [30, 9].

В итоге можно констатировать, что во всех отечественных и зарубежных определениях местного самоуправления имеются общие признаки, среди  которых:

а) местное самоуправление - одна из основ государственного устройства, основополагающий принцип организации  современного демократического общества;

б) местное самоуправление представляет собой систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, вопросы местного значения;

 в) субъектом местного (территориального) самоуправления  выступает население, проживающее  на соответствующей территории и образующее целостную социально-экономическую общность (город, село, коммуна и тому подобное); местное самоуправление реализуется через представительные органы власти, избранные местными жителями, поэтому заинтересованными в успешной деятельности последних.

1.3. Местное самоуправление как уровень публичной власти

Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решение  местных  вопросов,  предполагает  наличие постоянно  действующих органов местного самоуправления, формирующихся на основе демократических процедур и находящихся под контролем населения. Это и есть один из  способов  осуществления  народом  принадлежащей ему  власти  в  Российской Федерации.

Базовой нормой Конституции, закрепляющей народовластие в современной России, является ст. 12, в которой местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством.  Некоторые  исследователи  оценивают  данную  норму  как свидетельство «осознания» государством «социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и  распоряжаться  муниципальной собственностью, создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого» [23].

Однако в литературе существует и другая точка зрения: ее суть  заключается  в  том,  что  природа  самоуправления  до  сих  пор неясна,  поскольку, согласно  ст. 12,  «органы местного самоуправления  не  входят в

систему органов государственной  власти», и таким образом, конституционная  формула статуса местного самоуправления содержит в себе серьезное противоречие, являющееся следствием неадекватного  юридического отражения его политической природы.

В  этой  связи  следует  согласиться  с  точкой зрения,  утверждающей,

что местное самоуправление – это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти, наряду с государственной и общественной.

И Конституция, и федеральное  законодательство последовательно  определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти.  Эти  механизмы  не  предполагают  (в  обычных  ситуациях)  ни подчиненного положения органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти, ни возможностей административного воздействия со стороны органов государственной власти на органы  местного  самоуправления,  ни  даже (в  обычных  ситуациях)  возможностей  вмешательства  органов  государственной  власти  в  деятельность органов местного самоуправления. Все это прямо указывает на то, что  органы  местного  самоуправления  являются  самостоятельной  частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них.

В конституционно-правовой  теории  сегодня  существуют различные мнения  по  поводу  соотношения понятий «политическая  власть», «публичная  власть», «государственная»  и « местная  власть».  Во  многом  эти мнения являются отражением прежних советских доктрин, когда государственная власть  связывалась  с политической властью – властью  над обществом, властью, отражающей классовый характер общественных отношений. Термин «публичная власть» практически не использовался в советское время. Государственная власть отождествлялась с политической,  публичной, суверенной, официальной,  принудительной властью в обществе. В реальности государственная власть рассматривалась как единая  политическая власть всего народа. Другой политической власти в государстве быть не могло [20].

Считалось, что в каждом негосударственном объединении существу-

ет своего рода внутриорганизационная  власть: внутрипартийная, профсоюзная, комсомольская, внутриколхозная и  т.д. За рамки процесса властвования выводилась коммунистическая партия. Постулировалось, что она не  участвует  в  процессе  властвования,  но ее руководящая  деятельность является стержнем власти. При этом ее организаторская работа никоим образом не могла быть отождествлена с властвованием.