Система местного самоуправления

Предмет «Социальные  проблемы ГМУ (местного самоуправления)»

 

Лекция № 1. Система местного самоуправления

 

 

Прежде всего, попытаемся ответить на вопрос: что возникло раньше: государственное управление или  местное самоуправление?

Ответ: Первоначальной формой управления было именно местное самоуправление в форме общины, которая возникла ещё задолго до появления государства. То есть изначально сформировалось местное самоуправление и только затем – государственное управление.

Первое, что необходимо сделать, при изучении муниципального и местного самоуправления, это разграничить данные понятия. Но, несмотря на многовековую историю местного самоуправления, в обществе до сих пор не сложилось четкого понимания сущности этого явления. Как отмечает исследователь Е.С. Шугрина, термин «местное самоуправление» как и большинство терминов в социальных науках разными авторами трактуется различно.

Прежде всего, обратимся  к нормативно-правовым источникам в  области местного самоуправления, важнейшим  из которых является Федеральный закон от 06.10.2003  № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления  в Российской Федерации». (слайд 2)

Согласно части 2 статьи 2 данного закона слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания в законах иных  нормативных актах применяются в одном значении.

Такой подход является наиболее простым, но исследователей в области  ГМУ и МСУ он не удовлетворяет, поэтому они «разводят» данные понятия.

Для того, чтобы данные понятие «развести» и показать специфику муниципального управления и местного самоуправления,  необходимо дать определения данным понятиям:

 

 

Автор определения –  Васильев А.А.

Муниципальное управление представляет собой упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни населения.

Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

а) муниципальное управление – определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;

б) муниципальное управление – деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления);

в) муниципальное управление – в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

г) муниципальное управление – подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями, и соответственно следует, что понятие «муниципальное управление» не тождественно понятию «местное самоуправление».

Понятие «местное самоуправление» гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (в том числе и формы непосредственной демократии, ТОС, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами муниципального управления.

Обратимся к анализу  понятий местное самоуправление и местное самоуправление. К соотношению  данных понятий также применяются два подхода. Наиболее простой подход заключается в том, что данные понятия отождествляются и они используются как синонимы.

Второй подход, напротив, «разводит» данные понятия. Понятие  местное самоуправление сводится непосредственно к управлению гражданами, то есть жителями определенной местности.

Если же употребляется  термин «местное управление», речь идет об управлении не гражданами, а организациями  и должностными лицами, назначенными государственными органами.

Но наиболее распространенным является следующий подход: употребляется термин «Местное самоуправление», который включает в себя и управление территорией гражданами и управление территорией органами государственной и муниципальной власти.

А управление территорией  исключительно гражданами (жителями) определяется как ТОС (территориальные органы самоуправления).

ТОС - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Далее обратимся к  определению местного самоуправления, но прежде проиллюстрируем положение  местного самоуправления в структуре  управления страной в целом. (слайд 3)

Автор подхода: Кирсанов С.А.

В Федеративном государстве, каким является Российская Федерация, существует три уровня публичной власти:

Центральная (федеральная);

Региональная (субфедеральная);

Местная (муниципальная).

Существует и другой подход к структуре управления в РФ (автор В.Б. Зотов): (слайд 4)

В РФ как в демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Российской Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление  в частях муниципального образования.

Оба эти подхода строятся на одинаковых принципах: выделение  наиболее общего, среднего и наиболее конкретного. узкого уровня управления, но авторы несколько расходятся в  определении содержания самих этих уровней.

Но оба эти подхода, несмотря на наличие некоторых различий, определяют  местное самоуправление как особую подсистему в системе государственного управления.

Эта подсистема «снизу»  связана с населением (носителем  и источником власти), а сверху –  с органами государственной власти. Благодаря этой взаимосвязи сохраняется системность государственного и муниципального управления.

Представим определение  местного самоуправления:

В.Н. Парахина определяет местное самоуправление как реакцию  общества на необходимость регулирования общественных отношений и реализацию общих интересов.

МСУ – организация  власти на местах, предполагающая самостоятельное  решение населением вопросов местного значения.

ФЗ от 06.10.2003 № 131 «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»  определяет местное самоуправление следующим образом: (слайд 5)

«МСУ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

В Европейской Хартии местного самоуправления дается следующее  определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Значимость местного самоуправления вы современном обществе определяется тремя положениями: (слайд 6)

1. Местное самоуправление – одна из необходимых основ демократического строя, то есть наличие МСУ – критерий демократичности государства.
2. МСУ – важнейший принцип организации власти в государстве.
3. МСУ – непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Основа МСУ заложена в Конституции РФ (статья 3): Единственным  источником власти в РФ является её народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МСУ.

Необходимость местного самоуправления определяется следующими положениями:

Центральная и региональная власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы.

Единообразный подход в  управлении не может  учесть всех особенностей местных территорий, поэтому последние  и получают определенную автономию в решении местных дел.

В формировании и реализации МСУ есть ряд проблемных моментов (более подробно они будут рассмотрены в следующих лекциях, в данном случае мы обозначим наиболее общие: (слайд 7)

1. Отсутствие у российского населения глубоких самоуправленческих традиций.

За столетия тоталитарных режимов (Иван Грозный, сталинский режим и т.д.) выработались устойчивые психологические стереотипы поведения людей: чиновники не умели управлять иначе как приказами, не считаясь с законом, а население, принуждаемое к подчинению, вынуждено было всеми путями изыскивать способы уклонения от выполнения этих приказов.

Ментальная особенность  русских, выраженная в поговорке: «Законы  для того и существуют, чтобы их нарушать».

2. Неизбежный конфликт между уровнями власти по разделению компетенции и определении степени свободы на низшем уровня власти. На обыденном уровне пояснить данную проблему можно следующим образом: низший уровень власти стремиться как к можно большей свободе, в том числе и в плане использования своих ресурсов, а высший уровень стремиться ограничить свободу.

С. А. Кирсанов в своем  учебнике «Муниципальное управление»  иллюстрирует данную проблему на совершенно бытовом уровне: в семье жена конфискует заначку у мужа, а на уровне государства  государственные органы перераспределяют доходные источники от муниципалов в свою пользу.

3. Одной из главных  проблем, сдерживающих местное  самоуправление в России является слабость и неразвитость гражданского общества. низкий уровень общественной активности, низкая правая культура населения. дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления.

(Гражданское общество — это сфера самопроявления свободных граждан и добровольно сформировавшихся ассоциаций и организаций, независимая от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти).

Здесь же можно сказать и об отсутствии демократических тенденций в истории российского общества. (Философия «Царь-батюшка, который всегда прав сильнее изначальной общинной ментальности и данная ментальность не противоречит самодержавной ментальности русского народа).

4. Отсутствие разъяснительной работы, что такое МСУ, которая необходима для того, чтобы граждане восприняли идеи местного самоуправления.
5. Другой причиной является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления.

Отдельные политики вообще считают, что осуществление местного самоуправления равносильно развалу  России. Они аргументируют свои взгляды  тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной  власти сверху донизу, и становится невозможным проводить в жизнь государственную политику. Они исходят из того, что реализовать властные полномочия можно только методами прямого административного подчинения всех территориальных звеньев общества.

6. Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах.
7. Еще одна немаловажная проблема – дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности. Подготовка таких кадров требует длительного времени.

Таким образом, МСУ в  России ещё нетвердо стоит на ногах и нуждается в государственной поддержке. Его укрепление имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение и является ключевым условием устойчивого социально-экономического развития России.

Далее рассмотрим основные теории местного самоуправления. Они сформировались преимущественно, в 19 веке.

Все существующие теории местного самоуправления связаны с  идеями общинного управления. (слайд 8)

Первые идеи организации общинного управления появились ещё в конце 18 века. В 1790 г. такие идеи были изложены французом Турэ в его докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции.