Участие прокурора в гражданском процессе

Как известно, пятого апреля 2009 года, полномочия прокурора были расширены. Так, ч.1 ст. 45 была дополнена следующим: ограничение, согласно которому прокурор мог обратиться в суд за защитой  прав граждан, только если они не могли совершить это самостоятельно, не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого послужило обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.¹⁴

Кроме того, был отменен ранее  действовавший Приказ Генеральной  Прокуратуры РФ от 02.12.2003 № 51 «Об  обеспечении участия прокурора  в гражданском судопроизводстве». На сегодняшний день, действует Приказ Генпрокуратуры России от 26.04.2012 N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе", который  был дополнен следующим важным положением: одной из основных обязанностей прокурора, наряду с ранее действовавшими, стало  рассмотрение обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по гражданским делам, в  которых участвовал либо вправе был  участвовать прокурор, от лиц, участвующих  в деле, а также от лиц, не привлеченных к участию в деле, если суд принял решение об их правах и обязанностях.¹⁵ На мой взгляд, расширение полномочий прокурора – позитивная тенденция, которая подтверждает позицию о том, что прокурор необходим современному гражданскому процессу. Однако, существует точка зрения о том, что нужно расширить круг дел, в которых прокурор может принимать участие. Как правильно отмечает ряд авторов, сейчас эти дела в основном касаются элементов конституционно-правового статуса личности¹⁶, однако законодатель не учел важность участия прокурора по некоторым делам, возникающим из имущественно-правовых споров. Например, дела о защите наследственных прав, о праве собственности на недвижимость, негаторные иски в отношении земельных участков. В этих вопросах также возможно участие неравных в имущественном плане субъектов.

Следует сделать вывод, о том, что  правовая природа участия прокурора  в гражданском процессе носит  сложный, противоречивый характер. Однако, нельзя умалять значение прокурора  в гражданском судопроизводстве, так как довольно часто, этот орган  является единственным доступным способом восстановления и защиты нарушенного  права граждан и других лиц, а  также лицом, способным предупредить неверное решение суда по конкретному  делу.

§2. Правовое положение прокурора в  гражданском процессе

Вопрос о статусе прокурора  в гражданском судопроизводстве является, пожалуй, одним из самых  дискуссионных в современной  доктрине. Наиболее остро эта проблема обсуждалась в период принятия нового ГПК РФ, однако она осталась актуальной и по сей день, так как законодатель четко не определил положение  прокурора в гражданском процессе. Согласно ст. 34 ГПК РФ прокурор отнесен  к лицам, участвующим в деле,  ч.2 ст.45 ГПК РФ указывает, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми  процессуальными правами и несет  все процессуальные обязанности  истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности  по уплате судебных расходов. В теории нашли отражение следующие подходы  к пониманию правового положения  прокурора:

1. прокурор является стороной по делу;
2. прокурор – процессуальный истец (сторона особого рода);
3. прокурор выступает представителем государства;
4. прокурор является особого рода представителем стороны – правозаступником (участником особого рода)
5. комплексный подход, согласно которому при обращении в суд с заявлением в защиту прав граждан, неопределенного круга лиц, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований – прокурор наделен правами процессуального истца, в то время как, вступая в процесс для дачи заключения по делу, прокурор является представителем государства.

Полагаю необходимым дать краткое  описание каждой из представленных точек  зрения.

 К сторонникам первой позиции  следует отнести таких ученых  как: Н. Полянский, М. Строгович,  А. Мельников. Главным обоснованием  такой точки  зрения служит  вывод о том, что любой иск  предполагает наличие ответчика,  который в свою очередь является  стороной по делу, следовательно,  если есть ответчик, должен быть  и истец. Такую позицию сложно  назвать обоснованной. Стороны –  участвующие в деле лица, спор  которых о субъективном праве  или охраняемом интересе должен  решить суд.¹⁷ Главным в этом определении полагаем считать субъективный интерес. Однако у прокурора подобный интерес отсутствует. Он выступает носителем лишь процессуального интереса, причем этот интерес сосредоточен на реализации такой государственной функции, как надзор за соблюдением законности¹⁸. В самом деле, прокурор по должности обязан защищать права, свободы и законные интересы граждан. В подтверждении вывода о том, что прокурор не имеет материальной заинтересованности служит законодательное закрепление в ч.2 ст. 45 ГПК РФ того, что в том случае, если прокурор отказывается от иска, рассмотрение дела по существу продолжается, однако при отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц. Кроме того, прокурор не отвечает и другим признакам стороны, таким как: – распространение материальных и процессуальных последствий судебного решения, возмещение расходов по делу. Следовательно, можно сделать вывод, что стороной по делу прокурор не является.

Основными сторонниками второй точки  зрения выступают: М. С. Шакарян, В.Н. Щеглов. Во многом, авторы основываются на законодательном  закреплении того, что прокурор  подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, однако, он не может заключить мировое соглашение,  освобождается от обязанности уплаты государственной пошлины, ему не может быть предъявлен встречный иск,  поскольку последний прдъявляется ответчиком только истцу на основании ст. 137 ГПК РФ. А так же, указанный выше вывод о том, что у прокурора нет материальной заинтересованности в деле подтверждает вторую позицию. Однако, данная точка зрения в литературе нашла свою критику. Во-первых, нельзя сказать, что законодатель четко определил позицию прокурора в качестве процессуального истца: ГПК РФ наделяет прокурора  целым рядом полномочий, несовместимых с позицией истца, так например, прокурор может вступать в процесс для дачи заключения по делу. Во-вторых, ряд ученых считает внедрение такого термина теоретически необоснованным и неоправданным. Так М.А. Викут полагает, что восприятие прокурора в качестве стороны или процессуального истца «извращает сущность его участия в гражданском судопроизводстве».¹⁹ Ряд других авторов называют подобный термин неудачным. Истец един - поэтому невозможно его расщепление на процессуального и материального. К тому же, термин «истец» материальному праву неизвестен. Следовательно, становится невозможным утверждать, что прокурор является истцом в процессуальном смысле, поскольку его статус существенно отличается от правового положения стороны в гражданском процессе.²⁰

Третья точка зрения разрабатывалась  такими учеными, как: Н.А.Чечина, Н.В. Ченцов. Во многом она основывается на том, что прокурор всегда выполняет надзорную  функцию. А. Ф. Козлов справедливо отмечает: «в какую бы форму не облекалась прокурорская деятельность, в какой  бы сфере общественных отношений  ни проявлялась, она всегда будет  представлять собой осуществление  надзора за исполнением законов…»²¹ Уже выше отмечалось, что прокурор защищает в процессе не субъективное право,  интерес его в основном носит публичный характер, и защищает он в первую очередь закон. Интересным представляется тот факт, что разные подходы используют одни и те же положения закона для обоснования своей точки зрения, так подтверждая позицию о том, что прокурор – представитель государства, теоретики указывают на нормативно закрепленное право и обязанность прокурора отказаться от иска (либо в определенной его части, либо полностью), если тот обнаружит, что его требования противоречат закону. Действительно, прокурор по должности защищает права граждан, и его обращение в суд - прокурорское реагирование на возможное или существующее нарушение закона. Однако, в качестве критики такого подхода следует отметить, что в настоящее время только суд является особым органом, выступающим от имени государства. Прокурор же является лицом, участвующим в деле. Это во многом отвечает таким принципам, как: независимость судей, равенство всех перед законом и судом, состязательность и равноправие сторон. Следовательно, понимание прокурора только в качестве представителя государства напрямую противоречит принципам гражданского судопроизводства.

Одним из представителей четвертой  точки зрения является Е.В. Васьковский. Указанная позиция подтверждается в науке тем, что прокурор может  обращаться с заявлением в суд  в интересах других лиц. Здесь  особо важным представляется последнее  внесенное законодателем изменение  в ч.1 ст. 45 ГПК РФ, предоставляющее  реализовать прокурору названное  выше право, после непосредственного  обращения к нему граждан, в случаях, предусмотренных законом. Как отмечают некоторые авторы, правозаступничество, или особого рода представительство, образуется не только тогда, когда прокурор подает в суд иск в чужих  интересах, но и тогда, когда он вступает в уже начавшийся процесс. Обусловлено  это тем, что в обоих случаях  прокурор выполняет возложенную  на него обязанность: защищать права, свободы  и законные интересы граждан.  Однако, приведенная точка зрения о правовом положении прокурора в гражданском  процессе, также подвержена критике. Во-первых, защищая индивидуальное право, т.е. конкретного человека, прокурор изначально действует во имя публичных  интересов: соблюдение законности, обеспечение  действия ряда конституционных прав граждан, достижение общественного  блага, правопорядка. Во-вторых, прокурора  нельзя назвать представителем, так  как последний выступает от имени  представляемого, в то время как  прокурор действует от своего имени. Полномочия представителя должны быть оформлены доверенностью - прокурор в этом не нуждается. Существенным отличием прокурора от представителя является и то, что у прокурора отсутствует  материальная заинтересованность в  исходе дела (о чем уже говорилось ранее). Следовательно, и сам термин «особого рода представитель стороны» не является удачным. На наш взгляд, термин «правозаступник» также не точно  отражает статус прокурора в современном  гражданском процессе.  В теории, заступник – это тот, кто заступается, выступает в защиту кого-нибудь.²² Полагаем, что некорректно употреблять местоимение «кого-нибудь» в отношении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Отсюда можно сделать вывод, что обсуждаемая позиция во многом сокращает законодательно закрепленный круг субъектов, в защиту интересов которых прокурор  может обращаться с заявлениями в суд, и в целом необоснованна.

Наконец, последняя точка зрения - компромиссная. Одним из сторонников  этой позиции является О.В. Ушаков. Положительным  моментом такого подхода к пониманию  сущности статуса, является то, что  в отличие от всех предыдущих, она  учитывает двойственность положения  прокурора в гражданском процессе. Действительно, обращаясь с заявлением в суд – прокурор выступает  в качестве процессуального истца. Несмотря на критику данного термина, полагаем его вполне обоснованным, так как он наиболее четко определяет положение прокурора при возбуждении  гражданского дела, указывая специфический  круг процессуальных прав и обязанностей и отграничивая прокурора от стороны. В то же время, при вступлении в  процесс для дачи заключения по делу, прокурор в первую очередь выполняет  надзорную функцию, предупреждая вынесение  ошибочного решения суда. Следовательно,  при реализации этой формы участия  прокурор выступает в качестве представителя  государства, напрямую выполняя свои служебные  обязанности. Отсюда можно сделать вывод, что приведенная точка зрения, является наиболее логичной и обоснованной, в силу того, что она точнее определяет позицию законодателя, яснее выделяет фигуру прокурора в гражданском процессе, учитывает двойственность статуса прокурора.

Согласно изложенному выше, приходим к выводу, что  вопрос об участии  прокурора в гражданском судопроизводстве следует более детально регламентировать, возможно, посредством актов Генпрокуратуры РФ либо Верховного Суда РФ. Представленные проблемы: о правовой природе и  о положении прокурора в гражданском  процессе, требуют разрешения, так  как неверное понимание сущности, роли участия прокурора в процессе, его целей и функций может  негативно сказаться на стабилизации взаимоотношений всех участников гражданского судопроизводства.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФОРМ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В ГРАЖДАНСКОМ  ПРОЦЕССЕ

Прокурор участвует в гражданском  судопроизводстве для обеспечения  верховенства закона, единства и укреплении законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом  интересов государства и общества. В соответствии с указанными целями, следует выделить две важные функции  прокурора: компенсационную, которая  выражается в защите «безгласного»  интереса лиц, неспособных самостоятельно обратиться в суд, и надзорную, проявляющаяся  в защите публичного интереса. Указанные  функции соответственно отражаются в двух законодательно закрепленных формах участия прокурора в гражданском  процессе: обращение в суд с  заявлением о возбуждении гражданского дела в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного  круга лиц или интересов публично-правовых образований, и вступление в процесс  для дачи заключения по делу.

 В советское время ряд  ученых придерживались точки  зрения, что форм участия прокурора  в гражданском судопроизводстве  много. Так, К.С. Юдельсон называл  следующие формы: возбуждение  дела; вступление в дело в суд  первой инстанции; необходимое  участие по определению суда; принесение протеста на решения  и определения суда, не вступившие  в законную силу; представление  заключения в суде второй инстанции  по жалобам сторон; участие в  заседаниях судебно-надзорных органов;  надзор за законностью судебных  решений и других актов, подлежащих  принудительному исполнению и  т.д.²³ Однако, если проанализировать предложенную позицию можно прийти к выводу, что автор определил в качестве формы отдельные процессуальные действия, совершаемые на разных стадиях процесса. И, следовательно, все перечисленные положения сводятся к двум формам участия прокурора в гражданском судопроизводстве – обращение с заявлением и вступление в начатый процесс.

Так, в Информационном письме Генпрокуратуры РФ определяются три формы участия  прокурора в гражданском процессе: а) обращение в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ; б) вступление в процесс для дачи заключения по определенной категории дел; в) подача апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.²⁴ Приказом Генеральной прокуратуры РФ №181, помимо основных двух форм, определяются следующие: