Управление расходами бюджета на социальную сферу в Республике Беларусь (на примере бюджета г.Минска)

Поскольку наиболее «проблемными» являются такие группы расходов, как «Приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей» и «Хозяйственные закупки», целесообразно проанализировать влияние предлагаемой методики планирования именно на них.

Следует учесть, что направленность деятельности учреждения образования практически не влияет на величину расходов на «Приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей» и в значительной степени влияет на величину расходов по группе «Хозяйственные закупки». В связи с этим для целей планирования расходов в первом случае следует выделить 2 типа учреждений образования — учреждения, обеспечивающие получения среднего специального и профессионально-технического образования и специфические учреждения образования; во втором случае следует выделить следующие типы учреждений — средние специальные и профессионально-технические учебные заведения различных отраслей: строительство; машиностроение и приборостроение; легкая промышленность; пищевая промышленность; прочие средние специальные и профессионально-технические учебные заведения, а также специфические учреждения образования.

Для оптимизации планирования расходов по группам «Приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей» и «Хозяйственные закупки» необходимо выделить для каждой группы 5-10 категорий расходов (объединив отдельные их виды) и установить норматив для каждой категории.

Для группы расходов «Приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей» могут быть выделены следующие категории: бумага офисная; папки, файлы; прочие изделия из бумаги; пишущие принадлежности; картриджи и тонеры к ним; бланочная продукция и услуги по переплету; прочие канцелярские товары.

Для группы расходов «Хозяйственные закупки» могут быть выделены следующие категории: инвентарь для уборки (кроме емкостей); емкости (ведро, корзина); чистящие и дезинфицирующие средства; мыло; фурнитура (петли, замки); сантехнические детали; лампы; прочие хозяйственные закупки.

Далее необходимо рассчитать величину расходов, приходящуюся на 1 учащегося по каждому учреждению, а также среднюю для всех учреждений. В качестве норматива на 1 учащегося будем использовать средний для группы учреждений показатель. Следует учесть, что для тех учреждений, для которых сложившийся уровень расходов на 1 учащегося не превышает норматив, величина расходов сохранится на прежнем уровне и в дальнейшем будет изменяться под влиянием изменения числа учащихся; для тех учреждений, для которых сложившийся уровень расходов на 1 учащегося превышает норматив, величина расходов снизится.

В ходе анализа было выявлено, что при планировании по предложенной методике расходов на «Приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей» и «Хозяйственные закупки» только для анализируемой совокупности учреждений экономия составляет 68 млн рублей (Приложение Е)

В результате совершенствования методики планирования усиливается зависимость расходов бюджета от оперативно-сетевых показателей. Это видно из рисунка 11.

Рисунок 11 – Соотношение величины расходов по группам расходов «Приобретение канцелярских товаров и письменных принадлежностей» и «Хозяйственные закупки» и количества учащихся для отдельных учреждений образования г. Минска до и после совершенствования методики планирования

Примечание - Источник: собственная разработка на основе [44].

Однако за 1 год невозможно коренным образом изменить величину расходов, т.к. это может вызвать ухудшение результатов деятельности учреждений. В связи с этим при использовании предложенной методики и ежегодной корректировке нормативов можно добиться выравнивания финансирования отдельных учреждений в течение нескольких лет.

Для совершенствования планирования расходов бюджета по группе расходов «Приобретение книг, справочной и периодической литературы, подписка» следует также выделить 2 типа изданий: издания, соответствующие направленности учреждения образования и социально значимые издания. Причем последние должны устанавливаться в виде перечня отраслевого министерства или Совета Министров.

В целях совершенствования методики планирования расходов бюджета на социальную сферу Ларисой Осмоловской, научным сотрудником сектора бюджетно-налогового регулирования Института экономики Национальной академии наук Республики Беларусь, также был проведен анализ деятельности группы учреждений социальной сферы (в частности, культуры). В результате был предложен иной метод распределения бюджетных средств - нормативно-целевой, разработана методика, позволяющая рассчитать нормативы финансовых затрат раздельно по видам культурной деятельности и по типам учреждений с использованием бенчмаркинга. Суть его заключается в сравнительном анализе затрат и результатов деятельности аналогичных организаций в сфере культуры. Норматив финансовых затрат на единицу предоставляемой услуги при этом определяется как стоимость услуги организации культуры с лучшими характеристиками (эталон) [35, с.18].

Основным типом учреждений культуры, поверженных анализу со стороны автора методики, явились театры. Театры в Республике Беларусь различаются как по видам (оперы и балета, музыкальные, драматические, юного зрителя, кукол), так и по размерам (малые, средние, большие). Для каждой группы театров должен быть рассчитан отдельный норматив финансовых затрат. При этом основными критериями отнесения театра к определенной группе по размеру являются количество мест в зрительном зале и количество зрителей, посетивших театр за год.

По каждой группе театров анализируется информация об источниках финансирования с разбивкой на бюджетные и внебюджетные источники. Всем организациям культуры, отнесенным к одной группе, устанавливается одинаковый норматив финансовых затрат на единицу предоставляемой услуги. Норматив финансовых затрат рассчитывается как стоимость услуги театра, принятого за эталон для данной группы театров [35, с.19].

Таким образом, формирование норматива финансовых затрат на единицу услуги будет способствовать активизации деятельности учреждений культуры посредством установления связи между объемом оказываемых услуг и объемом финансирования из бюджета. Кроме того, это позволит оптимизировать размер выделяемых средств для организаций сферы культуры, а также даст возможность использовать высвободившиеся средства на поддержку новых проектов [35, с.19].

Автор работы согласен с основными позициями предложенной методики, однако считает необходимым внести некоторые корректировки.

В соответствии с вышеизложенной методикой учреждение культуры получает возможность перераспределять средства между статьями расходов. И в некоторых случаях это действительно оправдано. При этом учреждение может оперативно управлять выделенными ему средствами, использовать приемы финансового менеджмента. Однако на практике это зачастую приводит к тому, что происходит перераспределение средств между текущими и капитальными затратами в ущерб последним. Это является следствием недостаточности бюджетного финансирования с одной стороны и наличием неэффективных расходов бюджетных средств на текущие нужды с другой стороны. В результате текущие затраты финансируются в заявленном объеме, а капитальные затраты (в том числе приобретение высокотехнологичного и ресурсосберегающего оборудования, средств информатизации и т.д.) финансируются в весьма небольших объемах. Таким образом, эффективного капиталовложения не наблюдается, и сокращения текущих затрат в будущем, которое могло бы произойти после единовременного осуществления капитальных затрат, не происходит.

В связи с этим необходимо установить если не нормативы по каждой статье расходов бюджетных учреждений, то хотя бы примерную структуру расходов по статьям с коридором колебания удельного веса.

Кроме того, при расчете норматива финансовых затрат на основе отчетных данных за последние три-четыре года необходимо учитывать, что в Республике Беларусь наблюдается значительный уровень инфляции. Поэтому необходимо использовать суммы затрат в постоянных ценах либо использовать приемы дисконтирования, применяя в качестве ставки дисконтирования средний уровень инфляции.

При планировании расходов бюджета на отдельные учреждения социальной сферы необходимо больше внимания уделять детализации расходов и их обоснованию.

Таким образом, методика планирования затрат на учреждения социальной сферы должна быть усовершенствована путем расчета норм и нормативов  расходов по каждой статье, подстатье, элементу исходя из фактически сложившегося уровня за предыдущие несколько лет для учреждения с наименьшим уровнем расходов в группе однотипных учреждений, либо средний для группы уровень.

Кроме того, требует совершенствования методика расчета нормативов бюджетной обеспеченности. При расчете такого показателя должны быть максимально учтены особенности региона.

В частности, в г. Минске находится значительное количество специализированных диагностических, научно-исследовательских центров, затраты в которых по объективным причинам значительно выше, чем в других учреждениях здравоохранения. В связи с этим при расчете норматива бюджетной обеспеченности для г. Минска необходимо использование повышающего коэффициента, который должен быть обоснованным и адекватным.

Для повышения эффективности использования бюджетных средств должен быть реализован принцип прозрачности бюджета.

Решением Минского городского Совета депутатов о бюджете на 2009 финансовый год были впервые утверждены приложения по закупаемому за счет городского бюджета оборудованию и предметам длительного пользования, финансированию текущего ремонта зданий и помещений социально-культурного и бытового назначения и административных объектов. С 2008 г. утверждаются расходы бюджета города Минска на финансирование капитального ремонта объектов социально-культурного и бытового назначения, административных объектов.

Такие шаги позволяют полнее реализовать принцип прозрачности бюджета, повысить эффективность планирования, исключить случаи необоснованного отвлечения ассигнований, предотвратить принятие необеспеченных обязательств на закупку товаров, работ и услуг распорядителями бюджетных средств.

Внедренный с 2009 г. программно-целевой метод планирования бюджетных средств увеличивает значение целевых программ, направленных на решение важнейших социально-экономических проблем. Финансирование отраслей непроизводственной сферы на основании разработанных программ, дает возможность правильно определить сумму ассигнований, необходимых для реализации программы (на основании расчетов и обоснований потребности в средствах, оценки экономической эффективности и качества выполняемых мероприятий), а также повышает эффективность использования бюджетных средств и дает возможность осуществления постоянного контроля за их целевым использованием. В связи с этим программно-целевой метод финансирования необходимо развивать и далее внедрять на практике.

Поскольку социальная сфера финансируется в основном за счет бюджетных средств, одним из направлений оптимизации и сокращения бюджетных ассигнований является расширение внебюджетных источников. Именно развитие рыночных отношений в социальной сфере, усиливает значение внебюджетных (альтернативных) источников в финансировании отраслей этой сферы. Оказывая платные услуги, бюджетные учреждения, таким образом, снимают часть расходов с бюджета. Нельзя забывать и о коммерческих организациях, которые способны оказать медицинские, образовательные и другие услуги на достаточно высоком уровне и также снизить потребность у населения обращаться в такого же рода бюджетные организации.

В настоящее время порядок планирования, учета и использования средств, получаемых бюджетными организациями от приносящей доходы деятельности, строго регламентирован. Основным документом, определяющим указанный порядок, является Инструкция «О порядке планирования, учета и использования средств, получаемых организациями, финансируемыми из бюджета, от приносящей доходы деятельности», утвержденная постановлением Министерством финансов республики Беларусь от 12.11.2002 г. №152.

В соответствии с этим документом организации, имеющие внебюджетные средства, составляют сметы доходов и расходов внебюджетных средств по каждому виду деятельности по утвержденной Министерством финансов форме.

В доходную часть сметы включаются планируемые поступления денежных средств по соответствующему виду деятельности в планируемом году [24].

В расходной части сметы предусматриваются планируемые расходы по этой деятельности с их распределением по кварталам, статьям, подстатьям и элементам бюджетной классификации [24].

Расходы по смете не могут превышать сумму, предусматриваемую в ее доходной части.

В случае, если планируемая сумма доходов по конкретному виду деятельности превышает сумму расходов по этому виду деятельности, в смете определяется сумма превышения доходов над расходами.

Сумма превышения доходов над расходами исчисляется как разница между общей суммой доходов планируемого года и расходами, налогами и отчислениями.

Превышение доходов над расходами, остающееся в распоряжении организации, определяется путем вычитания из указанной выше суммы превышения доходов над расходами платежей налога на прибыль, а также других налогов и сборов, уплачиваемых из сумм превышения доходов над расходами.

По результатам приносящей доходы деятельности формируются фонд материального поощрения и фонд производственного и социального развития.