В июле 1998 г. Министерством общего и  профессионального образования  в Правительство были переданы три  проекта правительственных постановлений, из которых напрямую к концепции относился только один – о проведении широкомасштабного эксперимента по реализации нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений системы общего образования. Затем все они были отозваны, и процесс активного реформирования системы образования приостановился.

     Бюджетная реформа, которая проводится в нашей стране с 2005г., затронула практически все  сферы финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений. Специалистами  Минфина России (в частности, заместителем Министра финансов РФ Т. Г. Нестеренко) бюджетная реформа в России условно разделена на три этапа:

     I этап - укрепление системы исполнения  бюджета, создание достоверной  отчетности об исполнении бюджета,  основанной на кассовом методе учета, обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета, что достигалось осуществлением следующих мероприятий: принятие и вступление в действие Бюджетного кодекса РФ (БК РФ); создание Федерального казначейства и Счетной палаты при Президенте РФ; создание новой системы бюджетного учета и бюджетной отчетности, регламентируемой в настоящее время следующими документами: приказом Минфина России от 30. 12. 2008 N148н и приказом Минфина России от 13. 11. 2008 N128н;

     II этап - приведение в соответствие расходных обязательств публично-правовых образований с их финансовыми возможностями, что выразилось в следующих мероприятиях: четкое разграничение полномочий публично-правовых образований на федеральном, региональном и местном уровне по формированию расходов бюджетов (Федеральный закон от 04. 07. 2003 N95-ФЗ и Федеральный закон от 06. 10. 2003 N131-ФЗ); совершенствование бюджетной классификации и включение положений о ее регламентировании в БК РФ (Федеральный закон от 26. 04. 2007 N63-ФЗ и Указания по применению бюджетной классификации(1)); государственное регламентирование системы закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд (на основе действующего в настоящее время Федерального закона от 21. 07. 2005 N94-ФЗ); начало реформы системы финансового планирования на основе утверждаемых Правительством РФ программ государственных гарантий граждан;

     III этап - переход на среднесрочное  бюджетирование, ориентированное на  результат, составление отчетности  о финансовом положении публично-правовых  образований на базе учета, основанного на методе начисления, внедрение процедур внутреннего контроля и аудита.

     Таким образом, в настоящее время Правительством РФ и Минфином РФ реализуется третий, заключительный, этап бюджетной реформы, немаловажное значение в реализации которого имеет реформа системы финансового планирования в целях ориентации ее на конечный результат деятельности всех участников бюджетной системы страны.

     Основными направлениями реализации данного  этапа реформирования бюджетной  системы РФ являются: разграничение государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти, государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями, а также формирование перечня платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления государственных услуг органами исполнительной власти (перечень таких услуг в отношении федеральных органов определен постановлением Правительства РФ от 02. 12. 2009 N984); организация финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений на основе формируемых вышестоящими распорядителями бюджетных средств и доводимых до них государственных заданий на оказание государственных услуг, что регламентировано включением с 01. 01. 2009 в БК РФ ст. 69. 1 и 69. 2; установление в рамках государственных заданий (ст. 69. 2 БК РФ) предельных цен (тарифов) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления этих цен (тарифов); государственное регулирование порядка формирования государственных заданий (постановление Правительства РФ от 29. 12. 2008 N1065 и уточняющие его требования ведомственные нормативные акты); формирование ориентированной на конечный результат стройной системы финансового планирования на основе показателей государственных заданий, регулируемых вышестоящими органами предельных цен (тарифов) на оказываемые бюджетными учреждениями услуги, а также стройной системы калькулирования последними своей потребности в бюджетных ассигнованиях и внебюджетных средствах.¹⁴ 

      2 Способы финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений

     2.1 Бюджетирование в финансовом обеспечении образовательных учреждений

     Существующая  система управления финансами бюджетных  учреждений включает в себя: составление сметы учреждения, утверждение ее распорядителем или главным распорядителем бюджетных средств и исполнение сметы в пределах лимитов бюджетных обязательств, ежеквартально доводимых до учреждения.

     Сложившуюся ситуацию в этой сфере характеризуют  следующие факты:

     Сметы составляются на основе несистематизированного и неполного набора ведомственных норм и нормативов оплаты труда, продовольственного, медицинского и материального обеспечения, продолжительности учебных курсов, расходов на текущий и капитальный ремонт. Большинство норм утверждено на федеральном уровне и содержится как в сравнительно недавних правовых актах, так и в документах 30-40-летней давности (Инструкция Минфина СССР от 29.05.1978 г. № 48).

     Органы  власти субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований могут вводить недостающие элементы системы норм и нормативов, а также имеют право увеличивать минимальный размер норм за счет собственных средств.

     Большинство норм и нормативов (кроме сферы  оплаты труда и денежных трансфертов  населению) имеют натуральный характер и самостоятельно рассчитываются бюджетными учреждениями в денежном виде с учетом местных цен и тарифов.

     Потребление коммунальных услуг может определяться на основе технологических норм и нормативов для данного типа помещений, и, как правило, лимит потребления устанавливается исходя из реально сложившегося уровня. Хотя существуют нормы обеспеченности потребителей услуг бюджетного учреждения и (или) его работников площадью помещений, для расчета коммунальных платежей они практически не применимы из-за невозможности их соблюдения с достаточной точностью и оперативного изменения характеристик помещения. Пожалуй, этот вид расходов наименее зависит от централизованного нормирования и в основном определяется сложившейся спецификой.

     Хотя  существуют нормативы на капитальные  вложения и капитальный ремонт, реальные расходы определяются в индивидуальном порядке, заявки бюджетных учреждений выполняются выборочно и даже с помощью отдельного механизма финансирования — целевых программ.

     Для некоторых статей, не имеющих разработанных норм (транспортные, командировочные, канцелярские расходы и др.), может использоваться способ планирования «от достигнутого», с поправкой на рост цен и (или) общее увеличение финансирования отрасли.

     Не  в полной мере разработан механизм санкций за нарушение федеральных и региональных норм и нормативов нижестоящими уровнями бюджетной системы. Часть из них (обеспеченность культурными и спортивными учреждениями, площадью помещений учреждений) де-факто не требуют исполнения, хотя юридически имеют тот же статус. Кроме того, имеются множество случаев, когда нарушение нормативов продовольственного и материального обеспечения оставалось без последствий. Действенный механизм контроля существует лишь в пределах конкретного уровня бюджетной системы над непосредственно подведомственными бюджетными учреждениями.

     Статьи  бюджетной классификации жестко привязывают выделенные учреждению денежные средства к определенной цели расходов. При этом создан действенный механизм контроля целевого характера расходов (органы казначейства, счетные палаты и др.). Перемещение средств между статьями возможно лишь по решению главного распорядителя бюджетных средств для данной категории бюджетных учреждений. Подробная экономическая классификация расходов бюджетов и неоперативный механизм перераспределения средств практически лишают бюджетные учреждения самостоятельности в текущем управлении финансами. Рациональным поведением является максимальное расходование средств по каждой статье классификации.

     В целом сложившаяся система управления финансами бюджетных учреждений сохранила многие черты советской централизованной системы планирования и нормирования, которая функционировала в условиях стабильных, слабо дифференцированных по регионам (регулируемых) цен и оплаты труда. Поэтому приходится учитывать новые условия: самостоятельность уровней бюджетной системы, свободное рыночное ценообразование и углубившуюся региональную дифференциацию. Изменчивость и нестабильность экономических условий сделали неизбежным увеличение роли органов муниципальных образований и непосредственно бюджетных учреждений в бюджетном процессе.¹⁵

     При этом существующей системе присущи  следующие недостатки:

     1. Непрозрачность финансового планирования. Агрегированные показатели закона о бюджете и даже бюджетной росписи не характеризуют обоснованность расходов.

     2. Затратный принцип финансирования. Отсутствие стимулов к снижению затрат.

     3. Негибкость системы исполнения  сметы расходов. Отсутствие оперативного механизма изменения сметы.

     4. Система норм и нормативов  не учитывает территориальную  дифференциацию.

     Эти недостатки определили необходимость  реформирования системы управления финансами бюджетных учреждений. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает другой порядок планирования и исполнения смет учреждений, учитывающий ряд недостатков сложившейся системы. Действие статей кодекса, определяющих этот порядок, приостановлено до введения в действие федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах (ГМСС) предоставления государственных и муниципальных услуг. Новый порядок предполагает следующую последовательность действий:

     1) Федеральный орган исполнительной власти разрабатывает и утверждает нормативы финансовых затрат (НФЗ), необходимых для выполнения ГМСС предоставления государственных и муниципальных услуг. Органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления вправе увеличивать НФЗ.

     2) Бюджеты составляются исходя  из приоритета достижения ГМСС  по предоставлению государственных  или муниципальных услуг, то  есть:

     а) пока не обеспечено финансирование ГМСС в бюджет не включаются другие расходы;

     б) пока не обеспечен минимальный уровень по всем ГМСС, в бюджет не включаются расходы по их финансированию выше минимального уровня;

     в) при этом, безусловно, исполняются долговые обязательства.

     3) Для достижения ГМСС, каждому  главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению услуг в зависимости от их функций.

     4) Главный распорядитель бюджетных  средств определяет задания по  предоставлению услуг для подведомственных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений.

     5) Распорядитель бюджетных средств  определяет задания по предоставлению услуг для бюджетных учреждений.

     6) Бюджетное учреждение на основе  заданий по предоставлению услуг  и НФЗ на их предоставление  составляет смету на очередной  финансовый год.

     7) Выделение бюджетных средств  конкретному главному распорядителю,  распорядителю бюджетных средств,  бюджетному учреждению осуществляется  с учетом задания на предоставление  услуг и НФЗ.

     8) Органы государственного и муниципального  финансового контроля отслеживают соблюдение НФЗ. По всей видимости соблюдение НФЗ предоставление государственных или муниципальных услуг с затратами не выше НФЗ, хотя это не указано в кодексе.

     Новая система управления финансами обеспечивают прозрачность финансового планирования и дает возможность задавать темп снижения затрат (через нормативное определение НФЗ). Однако на ее функционировании отрицательно может сказаться высокая степень дифференциации регионов по различным факторам, оказывающим значимое влияние на формирование расходной части бюджета.¹⁶